【摘要】 在新时代下澳门已被纳入国家发展大局。与香港经验相比，澳门回归近20年来实践“一国两制”的成功经验包括：有机结合全面管治权与高度自治权、维护宪法与基本法作为特区的宪制基础、积极履行维护国家安全立法的宪制责任、积极推行国民教育。澳门特区政府全面准确贯彻“一国两制”“澳人治澳”、高度自治的方针，这个方针也是澳门“一国两制”成功实践的基本规律。未来阻碍澳门继续成功实践“一国两制”的主要问题还很多，助推澳门同祖国内地同发展、共繁荣需要凝聚与培养爱国爱澳力量；加大国民教育、宪法与基本法宣传教育；积极参与“一带一路”与粤港澳大湾区建设；依法推进廉政建设，助推澳门廉政政府生成；在合宪性审查时代下助推澳门法制融入国家发展大局；繁荣《澳门基本法》研究与成功推广澳门实践“一国两制”经验之路。
【关键词】澳门 “一国两制” 全面管治权 高度自治权 国民教育
【中图分类号】D676.59 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.002
随着中国特色社会主义进入新时代，作为国家发展大局中的重要一员，澳门同样进入了新时代。在新时代下澳门已被纳入国家发展大局。尽管澳门是一个微型经济体，经济体量小、资源缺乏、博彩业一家独大的现状至今尚未打破，但澳门作为外向型经济体，对外开放程度高、法律制度健全，在社会发展中享有高度自治权，是中葡贸易平台的重要桥梁，在国家发展大局中必将发挥独特的作用。澳门实践“一国两制”将进入“弱冠”之年，总结成功实践、寻找基本规律对保障澳门长期繁荣稳定尤为重要。党的十九大报告指出，要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作。2018年，港珠澳大桥已开通，将为澳门社会经济发展提供更多的资源，拓宽更广阔的空间。故此，澳门在积极融入国家发展大局中有必要继续发挥“一国两制”的制度优势，寻找能够推动自身经济适度多元发展之路。而位于珠江口东岸的香港同样是“一国两制”的试验地，由于近年来全面准确贯彻“一国两制”的程度较低而出现一些风波，内地与香港的和谐关系面临严峻考验。与之相比，澳门全面准确贯彻“一国两制”的程度较高，成绩斐然，澳门于回归10周年之际顺利完成了基本法第23条的立法任务，有机结合全面管治权和高度自治权，有效增强了澳门同胞爱国爱澳意识，香港可以借鉴澳门履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任为基础，积极依法施政，保障和改善民生，共同推动“一国两制”绽放荣光。在基本法理论建构贡献上，澳门与香港的地位是平等的，澳门具有自身发展理论上的潜力，而不应长期依赖香港模式。有鉴于此，本文拟总结澳门回归近20年来成功实践“一国两制”的经验及其基本规律，阐释阻碍澳门继续成功实践“一国两制”的主要问题，并与香港经验进行对比，最后提出若干助推澳门同祖国内地同发展、共繁荣的建议。
港澳比较下澳门实践“一国两制”的成功经验与基本规律
澳门实践“一国两制”的成功经验。第一，有机结合全面管治权与高度自治权。全面管治权与高度自治权是协同发展、密不可分的，中央提出全面管治权的初衷并非在于取消港澳的高度自治权，恰恰相反，全面管治权的作用是弥补高度自治权发展中的漏洞，发挥其修改与解释基本法的权力作用，完善与基本法相关的实施机制，以此使港澳的自由与民主真正得到保障，助推国家长期稳定发展的局面得以实现。澳门全面准确贯彻落实“一国两制”方针，在维护中央对澳门的全面管治权与发挥自身高度自治权的关系上取得空前的平衡。不同于香港内部有少量分子以挑战中央全面管治权为业，澳门全社会上下一心，在厘清澳门在国家发展大局中的角色与定位后，既有力地制止了激进本土势力挑战中央权威的萌芽，又有效地发挥了作为特区拥有的独特优势；既有序地推进了政制体制改革以完善澳门政治制度，又成功地彰显了澳门作为中葡文化交流平台的特色，实现了经济、政治、文化、社会、生态等各方面健康运行，是有机结合全面管治权与高度自治权的示范性地区。
第二，维护宪法与基本法作为特区的宪制基础。澳门自回归以来，一直将宪法和基本法视作澳门特区的宪制基础，并将维护宪法和基本法作为法治建设的重要法宝。香港候任议员宣誓风波刺激了广大国人愤怒的神经，海内外华夏子孙纷纷谴责“梁游”二人幼稚无知的行径，并直接引发全国人大常委会对《香港基本法》进行第五次释法。全国人大常委会及时对《香港基本法》进行解释，维护了国家利益与主权统一，防范了“港独”势力进入特区权力系统。中央对《香港基本法》释法的精神并不止于香港，相关的意蕴仍可适用于澳门。有鉴于此，澳门特区按照“未雨绸缪、防患未然”的一贯原则，积极落实中央相关精神，并将其贯彻于《立法会选举法》中。澳门对《立法会选举法》及时进行修正，符合国家和澳门社会的整体利益。澳门立法会作为澳门唯一的立法机关，关系着所有澳门居民福祉，“爱国爱澳”理应作为议员首要条件，有关规定对维护国家主权完整和阻止企图分裂国家者扰乱社会稳定有重要把关作用，有助于优化澳门的法治建设，推动澳门政制的进一步发展，落实“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针，配合特区政府依法施政，保障澳门繁荣与稳定。
第三，积极履行维护国家安全立法的宪制责任。当前，香港一些泛民主派无视维护国家安全立法，肆意争取所谓的“普选”以推进香港政制发展，却选择性地忽视作为特区应当履行维护国家安全的宪制责任，既不利于香港继续保持繁荣稳定的局面，更不利于推动香港与祖国内地和谐关系的构建。毋庸置疑，港澳虽具有高度自治权，但其却仍为中国的一个地区，并非独立的政治实体，在法理上仍然需要坚持中央的权威，维护国家的安全，唯此方能保障地区的安全与稳定。不同于香港，澳门在平衡国家利益与澳门居民的个人利益的基础上，早已通过《维护国家安全法》，率先完成维护国家安全的宪制责任。澳门积极履行维护国家安全立法的宪制责任为香港履行该责任提供了有益启示，如积极宣传与解答民众对国家利益与个人利益的界限，依法有序地推进立法工作等。实际上，澳门能够完成维护国家安全立法的宪制责任，更为深层次的原因在于长期维护中央的权威，与中央建构和谐的互动关系，并积极发挥爱国爱澳力量在宣传维护国家安全的推动作用。这些方面都需要香港积极学习。澳门完成基本法的宪制责任，有力地保障了澳门长期繁荣稳定，有效地打击了各种危害国家安全的因素，实现了地区稳定与国家安全的良性互动局面。
第四，积极推行国民教育。2007年，港大民意网站调查显示：澳门居民[1]的国家认同感高于香港居民，澳门认同自己为中国人的占96.9%，而香港认同自己为中国人的占91.7%。[2]2012年，香港青年协会的一份调查报告再次显示：在国民身份认同方面，71.6%的被访问者认同自己是中国人，比率自2009年持续下降；而表示对中国人身份感到自豪的受访青年比率，则从2009年的74.6%，大幅下降至40.7%。[3]亦有报告进一步指出，在2014年，尽管七成港人认同自己的中国人身份，但以香港人身份优先，只有8.9%的受访者认为自己是纯粹的中国人。[4]2016年，香港政策研究所发布最新民调：仅有57%的受访者对中国有较强的身份认同，其中，有95%都认同香港身份；比较认同香港身份的学生，有64%认同中国身份，36%则表示不认同。[5]可见，港澳虽然回归了，人心却尚未完全回归。长期的殖民统治，致使港澳居民的国民意识淡薄，对国家安全更深感陌生。当然，内地与澳门、内地与香港的关系密切程度不一，也导致香港青年与澳门青年的国民意识有所不同。前述诸多调查与实践表明：澳门居民的国民意识明显比香港居民的强，[6]这种判断也可从港澳社会运动的频次中看得出来，如2003年爆发了香港回归以来最大的一次政治危机，50万香港民众上街大游行以表达对《香港基本法》第23条的反抗态度，之后又爆发“反国教运动”“占中”“旺角暴乱”等特大型运动，而澳门的社会运动规模小且数量少，影响力有限。相对于部分香港居民国民意识有待加强的现状而言，澳门自回归以来，特区政府一直十分重视澳门居民的国民教育，在中小学等课程中大量融入近代以来国家取得卓越成就的内容，使澳门中小学生在潜移默化中领略祖国发展的辉煌历程。再者，当《国歌法》列入《澳门基本法》附件三后，特区政府即启动有关《国歌法》的本地立法工作。为了进一步落实《国歌法》，澳门特区政府还建议将国歌纳入中小学教育，组织学生学唱国歌，教育学生了解国歌的历史和精神内涵。总而言之，澳门居民的国民意识要高于香港居民，在这一问题上，香港特区政府应多向澳门“取经”，有序地推行国民教育。
澳门成功实践“一国两制”的基本规律。第一，保持澳门的繁荣与稳定，并进一步推动与祖国内地同发展、共繁荣是成功实践的目的。维护澳门经济繁荣与稳定是《澳门基本法》的立法精神，也是保障澳门“一国两制”成功实践的目的。自回归以来，澳门有效发挥“一国两制”的制度优势，经济实现跨越式发展，社会福利体系日益完善，据世界银行统计，2017年，澳门人均GDP排名亚洲第一，世界第三，仅次于卢森堡、瑞士。[7]然而，澳门当前经济发展高度依赖博彩业，发展动力不足，需要推动新的经济增长点保障澳门经济协调发展。为此，在中央大力支持下，近年来，澳门重点打造世界旅游休闲中心，力争成为享誉全球的旅游胜地，同时，为促进澳门经济适度多元发展，国家重点推出粤港澳大湾区等重点平台助力澳门同祖国内地同发展、共繁荣。可以说，保持澳门的繁荣与稳定是澳门“一国两制”成功实践的基本规律之一。
第二，依托中央的支持以及澳门的能动性发挥是成功实践的动力。澳门“一国两制”实践取得成功与中央支持下澳门特区政府充分发挥能动性关系密切。先后担任行政长官的何厚铧、崔世安倡导“务实政治”，积极发展澳门经济，力促社会稳定繁荣，落实了有关惠民政策，保障了广大澳门居民的合法权益，得到澳门居民的充分肯定。在政治体制改革上，澳门特区政府及时向中央请求释法，全国人大常委会亦对《澳门基本法》进行了释法，有力地保障了澳门政治体制改革有序运行。澳门在中央的大力支持下，发挥独特的制度优势，积极寻找发展机遇，在融入国家发展大局这一正确路线指引下，与内地，尤其是广东建立了更为密切的互利合作关系，社会民生各项事业迈向新的台阶，在国内乃至海外的竞争力、影响力进一步提升。可见，在中央的支持下，澳门特区也需要充分发挥能动性，才能保障“一国两制”成功实践下去。
第三，全面准确贯彻“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事是澳门“一国两制”成功实践的前提与保障。《澳门基本法》是保障澳门繁荣稳定、促进澳门迈向腾飞的利器，它在各方努力下得到全面准确地贯彻实施，不仅为谱写“一国两制”亮丽华章提供独特而精辟的良径，而且为香港解决类似社会问题提供经验借鉴。澳门回归多年，中央充分尊重澳门原有的资本主义制度，尊重澳门居民原有的生活方式，尊重澳门的新闻、言论自由等权利，紧紧依靠爱国爱澳人士，支持行政长官依法施政、积极作为，团结带领澳门各界人士齐心协力谋发展、促和谐，充分尊重澳门居民依法表达诉求，确保中央对澳政策有效落地、惠及澳人。同时，澳门特区政府也在准确贯彻前述方针，严格依照宪法和基本法办事的前提下成功地实践了“一国两制”，助推澳门的国际地位节节攀升。可以说，这个方针也是澳门“一国两制”成功实践的基本规律。
未来澳门实践“一国两制”基本方略面临的问题与挑战
国内外激进与分裂势力开始介入澳门治理。近年来，澳门青年社会运动日益兴起，并逐渐渗透至澳门政坛，对澳门社会经济发展构成一定的潜在危险。实际上，境外势力干预澳门政制发展的萌芽已经出现，类似香港“泛民主派”性质的“新澳门学社”等团体积极推动澳门“双普选”宣传等工作。被视为泛民象征的“新澳门学社”的多名成员曾参与“太阳花”“占中”等运动，相关成员还在国际上鼓吹他们在澳门推动“本土化”运动的经验，令不少澳门市民担忧。[8]2017年9月，曾多次公开支持“占中”的苏嘉豪当选澳门立法会议员。苏嘉豪年仅26岁，是澳门史上最年轻的议员，他的当选或将在一定程度改变立法会的面貌，澳门政局将面临更多的挑战。果不其然，苏嘉豪自履职以来，仍我行我素，多次非法集会，宣传与《澳门基本法》不相符合的激进思想。澳门立法会于2017年12月4日暂时中止涉嫌非法集会被起诉的苏嘉豪议员职务。[9]
澳门青年参与激进社会运动，实质上也与中美关系存在一定的关联。首先，在澳门博彩业中，美资的逐年渗入，日益冲击了澳资主导博彩业发展的现状。在中美贸易摩擦的背景下，美国通过这些资本的渗入，在澳门的政治话语中具有一定的影响力。若澳门话语权不倾向于美资企业的利益，那么，美资自然通过一些方式，蛊惑不明真相的青年在一定范围内扰乱澳门的社会秩序。其次，港台青年受美国一些势力有组织、有计划、有资本地支持，逐渐认同所谓的“民主自决”等思想，而港台青年又与澳门青年长期有着各种各样的互动关系。在三者交流中，澳门青年必然受到这些港台青年不良思想的影响，逐渐对澳门的现状产生微妙的认识，从而参与激进社会运动。近些年，港台社会运动与澳门之间的联动迹象渐趋明显，值得警惕和应对。总而言之，中美关系既有合作，又有对抗，澳门青年问题是矛盾的一个方面。同时，中美关系在澳门青年问题中并非是主要矛盾，但值得中央和澳门有关部门予以关注，防止其无序演变为类似香港控制青年运动的又一棘手问题。
博彩业长期一家独大，经济适度多元发展需要创造条件。澳门是一个地狭人稠的国际自由港，受制于土地面积，不得不长期依赖博彩业发展经济。亦因如此，澳门许多产业长期依赖博彩业而发展，无论是商品销售，抑或旅游业，均与博彩业脱离不了关系，而这种单一形态的经济发展模式难以保障经济体获得可持续发展。很多来澳旅客亦主要因繁荣的博彩业而来，旅游目的的固定化不仅不利于澳门优化整个社会的经济结构，更不利于澳门经济适度多元政策的有效落实。任何事物都同其他事物处于一定的联系之中，澳门经济结构的单一不利于青年寻求不同的发展机会，例如部分澳门青年擅长创新科技，但澳门这方面的产业比较稀缺，而白手兴家往往是很困难的，在没有充足的资本和工作经验的情况下，澳门青年也只能依附于与博彩业有关的岗位，这就容易浪费那些具有创新能力的潜在人才，对澳门的长远发展可谓一项重大损失。就业岗位的单一化与澳门青年人才不断涌现是当前澳门难以有效调和的矛盾。若不尽快解决这一矛盾，澳门青年势必通过各种不利于社会稳定的方式寻求所谓的“民主之路”。尽管近年来，澳门在国家大力支持下，逐渐走上了经济适度多元的发展轨道，但轨道建设需要源源不断的政治与经济人才提供创新良计才能完成。无论国家如何建构惠澳路径，澳方若缺乏对接的合适路径，则整个国家发展大计无可避免会出现衔接不畅。因此，拓宽青年参政议政渠道、大力培养青年政治人才，乃是激发年轻一代，尤其精英一代参政的良径，从而保障澳门政局的稳定。总之，澳门经济结构的单一化与澳门青年问题的形成具有直接的联系，是澳门青年矛盾激化的主要成因，中央和澳门特区政府有必要合力解决这一难题。
澳门廉政建设问题。自澳门回归以来，在澳门政坛中，困扰澳门多年的重要问题即廉政建设问题。2009年4月，澳门前运输工务司司长欧文龙经澳门终审法院裁定滥用职权、受贿、洗钱、财产申报的虚假声明及财产来源不明等81项罪名成立，判处监禁28年半；2017年7月，澳门前检察长何超明因诈骗、滥用职权、创立犯罪集团等多项罪名被判刑期21年，等等。澳门政坛的腐败问题接连不断，成为制约澳门廉政建设的紧箍咒，澳门民众对澳门腐败问题颇有怨言，这也成为澳门亟需解决的头等大事。2017年，澳门特区政府顺应澳门社会发展现状，尤其吸取了前检察长等腐败案例的教训，防范立法会选举中出现的腐败问题，特意在征求民意的基础上，增设了保证金制度，旨在提高参选人的公信力，推动立法会选举工作廉洁化、规范化。概言之，新法有助于拆毁贿选空间、清除灰色地带、提升选举质量、夯实法治根基。然而，仅靠法律制度尚不能有效避免实践中公权机关不依法行政和腐败等痼疾，故澳门特区政府需要加强法治政府与廉政政府的建设力度，塑造特区政府的良好印象。
澳门实践“一国两制”的成功经验的研究提炼还不够。相对于《香港基本法》而言，《澳门基本法》的研究确实较少，由此导致的结果是，“一国两制”许多理论内容是根据香港实际情况而定的，其是否符合澳门的情况却难以有效评估。由于整体上学术界对《澳门基本法》的研究重视不够，重港轻澳现象比较突出，相关理论成果多受《香港基本法》影响，理论思维也只能亦步亦趋，对澳门的长久发展颇为不利。“一国两制”作为完成祖国统一、实现中华民族伟大复兴的国家制度，最初是为台湾设计的，由于时间节点的机缘巧合而首先适用于香港和澳门。换言之，港澳运作“一国两制”的情况直接影响到台湾人民回归祖国的意愿。目前，“一国两制”已在港澳实践约20年，官方文件一再阐述“一国两制”在港澳成功实践的立场——“一国两制”是解决港澳问题的最佳方案和保障港澳长期繁荣稳定的最佳制度。[10]这一决断在港澳社会引起较大共鸣。从社会稳定和国际地位的角度而言，港澳两座城市自回归后确实长期维持了繁荣稳定，民众权益得到保障，国际影响力节节攀升。这种幸福感在澳门尤其明显。尽管香港近年来有扰乱“一国两制”正常运作的因素，但始终不能成为主流，亦未能根本性改变香港社会发展的方向。因此，官方立场的判断从整体上符合港澳的实际情况。然而，从政治角度而言，既然有港澳两座城市同时实践“一国两制”，就不能避免存在比较的空间。一旦比较，必有优劣，而这种优劣情况亦直接影响到台湾民众对“一国两制”的态度。如上文所言，澳门长期以来在“一国两制”中的地位是有所“矮化”的，相关研究力量亦随之重香港而轻澳门。正因如此，中央有必要在国家发展大局中对澳门实践“一国两制”的状况进行定位，并强调学界对澳门经验须有高度的认可及推广行动。加强《澳门基本法》研究是保障澳门繁荣稳定的利器。现有的《澳门基本法》研究力量较为薄弱，高质量的研究成果亦较少，澳门有必要系统建构繁荣《澳门基本法》研究的路径，吸引国内外更多具有法治智慧的人共同参与到此项伟业中。
助推澳门融入国家发展的若干建议
凝聚与培养爱国爱澳力量。在澳门回归前后，中央为了保障澳门平稳过渡而对澳门的上层人士和精英进行统战工作，部分中下层人士因各种原因未能有效兼顾。近20年来，这些统战对象确实有效地保障了澳门繁荣稳定，确保中央治澳政策方针的贯彻落实。然而，上层人士和精英长期主导澳门政坛，不利于融入更多的新鲜血液激活澳门的社会发展动力，亦不利于中央在澳门团结更为广泛的社会群体。从近年来澳门青年参与爱国爱澳的社会事务来看，人数较少，与逐渐形成澳门“泛民主派”的青年团体的规模形成鲜明对比。因此，爱国爱澳青年人才培养力度欠佳导致的青黄不接是当前澳门最为棘手的问题，这也说明了中央治理澳门是一个检验和发展“一国两制”理论的过程，是推动祖国和平统一大局形成的先导。爱国爱澳力量一直是维护澳门繁荣稳定的中坚力量，在澳门继续成功实践“一国两制”的伟业中要继续充分发挥他们的积极性。由于中央与澳门尚未建立起有效地培养爱国爱澳青年人才的机制，澳区人大代表、政协委员的名额又比较少，难以完全兼顾所有爱国爱澳的青年人才，加之一部分青年受到部分境外势力的蛊惑。时光流逝，传统的爱国爱澳力量由于年龄与精力等原因，亟需薪火相传，延续爱国爱澳传统。因此，澳门特区政府既要凝聚旧的爱国爱澳力量，又要加大力度培养新的爱国爱澳力量，实现两者的和谐统一。具体而言，可从以下几个路径着手。
第一，在文化培育方面，可通过中华文化夏令营、内地学校与澳门学校结为兄弟学校等措施，努力保持青黄相接、逐渐加深澳门青年对国情认识的良好局面的形成。例如，由澳门的中学与内地的中学建立兄弟学校关系。澳门的中学定期派出访问团到内地兄弟中学进行交流工作，就国际化教育、合作办学等问题进行磋商，有条件的内地中学亦可与澳门的中学合作培养中学生。
第二，在政治培育方面，可通过两大路径完成。一方面，中央可在澳区人大代表、政协委员的名单上纳入更多的中下层青年，激发中下层青年积极拥护中央的热情。具体而言，应由过去大量推荐澳门上层社会人士，不断转变为适度推荐澳门中下层人士，让更多的澳门中下层人士有机会担任全国人大代表和政协委员。为实现机制上的畅通，初期的推荐范围可包括来内地创业就业、参与经济与文化交流具有一定年限的澳门青年，再适时拓宽至曾到内地求学、定居后回澳定居、创业就业的澳门青年，最后完全拓宽至以爱国者为主体的所有澳门青年。国家推荐的方式可包括特聘人大代表、特聘政协委员等，也可以鼓励一切爱国爱澳的广大青年踊跃参与人大代表选举活动或自荐为政协委员。另一方面，鼓励澳门居民在内地法律允许的情况下，积极报考内地公务员、事业单位人员、高校教师等具有公职人员性质的职业。同时，为了拓展澳门居民在内地的发展机会，澳门全国人大代表、政协委员亦可着手就澳门居民报考内地公职人员方面的问题向中央提出各种解决的方案。当前，港澳特区行政长官首次被纳入一些中央决策组织，这又为爱国爱澳力量的培养开辟了新的道路。例如，粤港澳大湾区建设领导小组作为决策机构，可在执行机构中容纳爱国爱澳力量，特别是着重培养新生代的澳门青年。
第三，在军事培育方面，澳门青年服兵役是推动澳门融入国家发展大局的重要链条，亦是增强澳门青年国家认同感的重要路径。澳门回归良久，澳门青年服兵役的社会基础业已巩固，若到2047年后再考量宪法义务规范在澳门的衔接问题则为时已晚。毋庸置疑，建构澳门青年服兵役路径，既有衔接机制的障碍，亦有人性情感的困窘，但其仍是完善与基本法实施相关的制度和机制的重大举措，更是“一国两制”运行过程中不可或缺之环节。由于内地实际上对多数适龄青年服役遵循的是自愿参军的原则，为体现服役群体间的平等性，澳门青年亦可遵循自愿参军的原则，以吸引更多的澳门青年踊跃参军。因此，中央可在充分调研的基础上，征询各方意见，打破理论与思想瓶颈，奠定澳门青年服兵役制度构筑的立法根基，从而推动该制度的系统化、规范化，增强澳门青年的国民意识，拓宽和稳固澳门爱国统一战线。
加大国民教育、宪法与基本法宣传教育。近年来，部分澳门青年开始受到港台激进思想的影响，国家认同感每况愈下，竟然通过各种渠道支持“台独”“港独”。这也直接折射出维护国家安全并不能只靠法律规范约束，更重要的是通过适当路径增强澳门同胞的国家认同感。以下缕述之。
第一，强化中华民族的认同教育。中华文化是维系中华民族精神的纽带，是构成中国人身份的文化根基。培养澳门青少年的民族归属感，中华民族文化的滋养必不可少，澳门特区要在整个特区范围内开展与中国相关的国民历史、文化教育，坚持正本清源、匡正祛邪。开发、设计与运用符合澳门地域特点、文化特征和思维方式的新载体，避免灌输式的教育，努力做到寓教于无形。一方面，澳门特区政府有必要在澳门各层次学校的教育中加强中国历史教育的普及，弥补澳门青少年对中国历史知识的缺失，让其了解中国历史，培养正确的价值观、人生观，增强其作为一个传承五千年文化历史的华夏之子的自豪感。另一方面，将学习掌握基本法和国家历史、文化的水平作为特区任用和评价公职人员的重要标准，努力提升特区管治团队的国家观、大局观和法治观。坚决纠正一些重要领域不去殖民化反而去中国化的错误行为。
第二，强化以《宪法》和《澳门基本法》为基础的法治与政治认同教育。法律法规是一个社会最基本的行为准则，如若行为跨越法治的边界，则会扰乱社会秩序，造成社会动荡不安。协调好国家利益、区域利益、个人利益三者之间的关系，挖掘民族记忆，增强民族认同感，注重法治教育的同时强化政治认同教育，政治认同主要有国家认同、政权认同、主权认同、政策认同，热爱人民、热爱疆土、热爱国旗国歌等。同时，建设两地青少年法治交流平台，拓宽交流渠道，例如建立有关《宪法》《香港基本法》探讨的网上交流平台，加强法治宣传教育，定期扩充两地学生交流学习，支持两地青年互动，并加强政府层面规范化指引，扩宽交流渠道。
积极参与“一带一路”和粤港澳大湾区建设。澳门作为中国与葡语国家交流的重要平台，有必要重塑自身定位，紧握合作时机，积极参与各方合作，这不仅有利于促进澳门积极融入国家发展大局，提升国际竞争力，而且有利于澳门在合作中寻求产业结构优化升级的良径，保障繁荣稳定。在“一带一路”建设中，澳门可争取与“一带一路”相关的金融机构或者分支机构在澳设立。当前，与“一带一路”倡议相关的资金平台共有七个：亚投行、丝路基金、中国—中欧合作基金、中—欧亚经济合作基金、亚洲区域合作转向资金、中国—东盟海上基金、中国—东盟合作基金+周边友好交流专业基金。多个平台以金融机构的形式在中国第一大城市——上海设立总部。这不仅依赖于上海的金融实力，还依赖于上海在国际上的知名度。随着“一带一路”倡议发挥出无穷的力量，类似亚投行等“一带一路”相关的金融机构或许也会随之增加。澳门金融业受经济环境的限制，发展一直比较缓慢，与香港相比，金融业的发展长期是一个短板，澳门要获得发展，就必须把握“一带一路”设立相关金融机构的时机。在适当之时，澳门可请求中央为兼顾澳门经济适度多元发展，充分利用澳门作为中葡交流平台的优势，将亚投行、丝路基金等类似机构或者分支机构优先设立在澳门。
在粤港澳大湾区建设中，澳门有必要主动出击，增强在建设规划中的话语权，在大湾区中争当重要一极，发出更强的“澳门之声”。具体而言，尽管大湾区建设的重心在于经济合作，但世界多个湾区建设经验一再表明：没有与生产、生活、教育等方面配套的建设不可能铸造湾区辉煌。再者，从系统性的角度而言，有些领域尽管表面上不呈现为经济因素，如教育合作，但推进教育产业化合作，亦可直接表现为经济因素。因此，澳门要争当一极，必然需要与广东、香港加强多方面的合作，包括降低相关行业的准入门槛、积极主动参与粤港各类合作等。以律师业合作为例，澳门可就粤澳律师业降低相互间的准入门槛踏出更大的步伐，而非仅呈现出广东律师业的单边开放。此外，完善区际司法互助机制。澳门与内地须在司法上做到相互配合，便民高效。目前内地司法制度已有长足的进步，人权保障水平日益提高。澳门高度的司法自治权与内地司法权之间产生诸多抵触，两地长期不完善的司法互助机制难以有效增强法治上的互信，尤其在推动澳门融入国家发展大局的背景下，司法事业的不协调容易增加两地贸易往来的摩擦，最终有损共同繁荣的大业进程。因此，在中央的统一协调下，可首先以粤港澳大湾区为试点，构筑紧密的区际司法互助机制，特别是在刑事司法互助方面增强合作力度，不断提高澳门居民对内地司法的信心。
与此同时，治澳工作要勇于正视澳门目前面临的民生困局，寻求破解重大挑战的良方。囿于澳门地小人多的现状，澳门居民在住房、就业、医疗、教育等方面面临困境，部分澳人动辄将矛盾指向与内地有关的政策，如自由行等，从而指向中央的对澳政策。解决澳门民生问题是一项重大工程，需要多方持之以恒地沟通交流才能逐步缓解。当前，中央可借助粤港澳大湾区建设的平台，鼓励澳门居民北上工作，着重并优先解决澳门居民在内地的就业问题，营造澳门居民良好的发展环境，为日后创业提供更多的发展机会。同时，中央大力推动澳门居民在大湾区置业的政策，让澳门年轻一代有能力购房，促进人心回归。治澳工作需要多方面的交流，涉澳部门需要与特区政府合作，定期举办各种座谈会与茶话会，深入了解澳门年轻人对内地的看法或者疑虑。
依法推进廉政建设，助推澳门廉政政府生成。在推进廉政建设方面，澳门可吸取香港和内地近年来反腐的一些宝贵经验。依法行政归根到底即为廉政建设问题。在制定基本法时，澳门效仿香港廉政建设模式，建立廉政公署，向行政长官负责。然而，廉政公署在澳门常遭遇“水土不服”，一些官员间的包庇行为屡禁不止。因此，澳门有必要从以下几个路径推进澳门的廉政建设。
首先，加强公职人员的外部监督，尤其是新闻媒体监督力度。澳门相对于香港而言，在新闻媒体监督方面较弱，尤其对特区政府施政效果的评论尚未形成一种“舆论性”监督实效。这也是澳门新闻媒体遇到一些公职人员腐败问题不敢轻易曝光的根源。因此，为了推进公职人员的外部监督，澳门特区政府有必要加强新闻媒体对政府及其公职人员的监督力度，同时，通过一些廉政宣传活动，鼓励澳门居民效仿香港居民敢于与腐败行为作斗争，共同建设廉政澳门。
其次，加强公职人员内部监督。加强公职人员内部监督是防止政府形象恶化的重要防腐剂。尽管澳门特区已经实行官员财产公示的制度，但尚未建立有效的公职人员收入与其他收入相分离的机制，公职人员的亲朋好友利用影响力进行腐败的行为层出不穷。以往澳门的一些腐败分子最终受到追责，其原因在于部分廉政公署的公职人员坚守法律的底线，敢于时刻“盯住”澳门所有公职人员的日常行为。因此，除了大力支持廉政公署继续依法进行监察外，澳门特区的所有公权机关内部应加强监督，探索公职人员收入与其他收入相分离的机制，防止“监守自盗”。
合宪性审查时代下助推澳门法制融入国家发展大局。“一国两制”发展至今，之所以屡次遭到港澳反对派的挑战，尤其香港反对派的挑战，原因在于过于强调基本法上的“两制”，而忽视了基本法上的“一国”，而宪法上的“一国”自不待言。这些有意割裂文字含义的逻辑思维导致高度自治权成为挑战中央权威的挡箭牌。宪法作为统合内地与澳门的共同宪制基础，在推动法律制度一体化建设上应有足够的勇气，包括打破两地经贸往来的瓶颈、祛除阻碍“一国”融合的本土理念等。因此，用宪法思维深化澳门与内地的互利合作成为合宪性审查时代下助推澳门法制融入国家发展大局的法宝。
首先，在积极推动澳门融入国家发展大局的过程中，宪法和法律委员会并非毫无作为，而在审查特区法律是否合宪的层面上具有广泛的自由裁量空间。从宪法原理的角度而言，澳门特区法律体系长期与内地法律体系进行区隔，刻意制作两套不同的法律体系，既不利于作为一个主权国家法律体系统一的需要，亦不利于“一国”与“两制”实现良性互动。实际上，“一国两制”的实施绝非为了区隔内地与澳门，更多的是为了两地的融合，因为澳门回归前，内地与澳门事实上即为“一国两制”。澳门特区不实行社会主义制度，并不意味着在国家层面上与其他制度的隔离，如双方均实现市场经济，这就可在经济制度上相互融合，以更好地实现国家法制的统一。内地单方面的行业准入门槛不断降低，而澳门相应行业尚未对门槛进行对等降低，单边的合作注定整体的效益不高，甚至容易引起一方公共资源的流失，从而引起一方居民的不满。例如，粤港澳大湾区内的广东不断放宽澳门居民进入律师行业的门槛，而澳门律师公会却迟迟不愿放宽门槛，这容易引起广东律师群体的不满。因此，探讨澳门与内地的融合问题，应该更多地采用宪法思维，而非国际私法思维，尽可能从主权国家的立场去寻求澳门与内地在发展问题上的最大公约数。“粤港澳大湾区”之所以成为新时代推动粤港澳合作的新概念，是因为以往各种版本的粤港澳合作出现许多不尽人意的问题，例如，三地法律的有意区隔导致人流、物流、资金流、信息流等生产要素无法有效流通，加之龙头概念的思想进一步深化单边开放的格局。例如，港珠澳大桥舍双Y方案而取单Y方案即可表明粤港澳合作尚未完全进入互利合作的理想状态。中央将“粤港澳大湾区”作为推动香港与内地同发展、共繁荣的新平台，即意味着两地需要高度融合，包括法律制度、发展理念方面的融合，否则又成为单边开放的平台，最终无法有效实现两地的互利合作。因此，宪法和法律委员会应在备案审查机制上以宪法秩序统合内地与澳门生产要素的高速流通，助推澳门融入国家发展大局。详言之，一方面，宪法和法律委员会先行在法规备案审查工作上统率内地统一市场要素，逐步消除地方保护主义，为内地与澳门合作奠定经济一体化的根基；另一方面，鉴于宪法乃澳门特区的宪制基础，宪法和法律委员会可探索运用宪法对澳门特区法律进行合宪性审查的制度，消除澳门与内地隔离的因素，打通澳门融入国家现代化进程的康庄大道。
其次，基本法实践已20余年，但仍然没有建立由中央主导的违反基本法审查制度。澳门司法实践中，往往由司法机关自行对违反基本法的法律进行审查，这就削弱了中央在违基审查活动中的主导地位。全国人大宪法和法律委员会成立后，鉴于基本法乃宪法体系中的重要组成部分，该委员会有必要将涉嫌违反基本法的澳门特区法律纳入合宪性审查的范围。概言之，宪法和法律委员会有必要与澳门特区的法律机关建立直接的立法备案审查机制以及违反基本法审查制度。具体而言，在立法备案审查机制上，澳门特区的法律机关可直接将制定的法律上报宪法和法律委员会备案，宪法和法律委员会经过审查后认为澳门特区法律不符合“中央管理的事务及中央与特区关系”，特别是含有阻碍内地与特区关系的条文，可向全国人大常委会提出相应的意见，全国人大常委会在咨询澳门基本法委员会后决定是否发回澳门特区。在违反基本法审查制度上，澳门诉讼案件中的原被告、审理法院均有权向全国人大常委会提出违反基本法审查的申请，全国人大常委会将申请转交宪法和法律委员会进行合宪性审查，宪法和法律委员会审查后将相应的意见上交全国人大常委会，全国人大常委会在咨询澳门基本法委员会后将最终的结论函告提请违反基本法审查的主体。
繁荣《澳门基本法》研究与成功推广澳门实践“一国两制”经验之路。澳门在“一国两制”优势的保障下，能动地发展博彩业，并带动了酒店、旅游、购物、教育等相关行业的发展，可谓充分吸收博彩业的正溢出效应进而提升自身实力的绝佳榜样。由于博彩业不能实现经济社会的全面发展，澳门仍需在“一国两制”的保障下激活更多有利于澳门长远发展的内在动力，助推澳门同祖国内地同发展、共繁荣，使“一国两制”澳门模式得到国际社会的认可。在此过程中，繁荣《澳门基本法》研究与成功推广澳门实践“一国两制”经验之路成为提高澳门竞争力的必要进路，具体路径如下。
首先，澳门非政府组织可与台湾非政府组织就澳门成功实践“一国两制”的经验如何适用于台湾的问题定期进行各类学术研讨会。中央运用“一国两制”解决台湾问题，并非不能从根本上保证台湾民众的法律地位。应当指出，台湾民众既能在特区内继续保持普选的政治传统，更能到大陆参政议政，更为重要的是在“一国两制”优势的保障下，拓宽与大陆，乃至与世界各地区交往的空间。台湾民众需要的是保持自身生活水平不因政治现状的改变而有所下降，更进一步而言，希望的是因政治现状的改变而生活得越来越美好。澳门如今的实践范例可为台湾作为特别行政区实践“一国两制”提供更多的经验，澳门需要在台湾多多宣传在“一国两制”的保障下实现繁荣稳定的发展经验，而非避而不谈。唯有如此，才能先从教育上消除台湾民众对“一国两制”的误解。
其次，澳门高校与内地高校联合培养《澳门基本法》研究人才。法学人才是推动全面依法治国的重要力量资源。“一国两制”是全面依法治国进程中的重要环节，是彰显中国特色社会主义的重要法宝。因此，培育大量的法学人才助力澳门继续成功实践“一国两制”是保障澳门社会经济发展持久运行的利器。当前，澳门的基本法教育资源相对于内地而言较为匮乏，师资力量不足。因此，澳门高校可与内地有条件的高校联合培养《澳门基本法》研究人才，重点包括硕士研究生、博士研究生、博士后等层面的人才。当前，联合培养的教育部门不仅要加强《澳门基本法》的理论研究，更要加强澳门基本法在实务中的应用研究。有关教育部门在培养造就《澳门基本法》研究人才的过程中要着眼于特区长远发展的需要，在培养“一国两制”理论研究人才，尤其是熟悉澳门基本法、具备深厚专业素养的青年研究人才方面深耕厚植。做好“传、帮、带”，把好的治学传统、行之有效的经验和方法传授给年轻学者，并让他们在锻炼中成长、成才。尽管当前基本法在实务中的应用严重削弱了理论基本法学的研究，但这也是基本法作为宪制性法律应具有的使命。值得注意的是，为了吸引海内外法学学子踊跃参与《澳门基本法》的研究，在合作培育研究人才过程中，应利用澳门基金会的支持，加大国内外研究《澳门基本法》的资助力度，包括免除学费、住宿费，并每月提供生活费，保证学子物质生活，使其安心于法学研究。
再次，定期举办以《澳门基本法》为主题的学术论坛。澳门多个高校实际上已经进行了基本法相关的学术论坛，但许多参与者经常以《香港基本法》的视角来研究“一国两制”问题，这对推进《澳门基本法》的研究颇为不利。澳门高校应在澳门基金会的支持下，多开展只以《澳门基本法》为主题的学术论坛。为了吸引内地著名学者，也为了培养和鼓励更多的年轻学者参与到《澳门基本法》的研究中，每一届的《澳门基本法》学术论坛应设立优秀论文评奖环节，奖金金额的设置不低于澳门普通学术期刊的稿费。如一般1000字的论文稿费约有300～400澳门元。而一般的论文投稿字数在1万字左右，那么，获得奖励的论文的奖金也不应低于3000澳门元。此外，学术论坛参加者来回澳门的交通费、食宿费用、澳门文化游费用均应获得澳门基金会的支持。
最后，激活“一国两制”澳门模式的最强动力。澳门实践“一国两制”并非照抄照搬香港，这一点从《香港基本法》与《澳门基本法》的条文对比下可以证成。例如，澳门独有的市政机构，是香港所没有的。《澳门基本法》里的市政机构作为澳门特区的特色自回归以来一直未获得重视，相关法律条款长期处于冻结状态。经过近20年各方的激烈讨论和关注，2018年7月，澳门特区政府拟成立非政权性的市政机构“市政署”，以取代目前民政总署的职能。这进一步丰富了澳门模式的研究内核，增强了澳门法治底色。除此之外，澳门有关维护传统文化的成功经验也值得学界进一步挖掘，如近年来兴起的澳门学研究，正拓宽了澳门作为特别行政区应具有的研究地位。
结语
澳门地狭人稠、资源紧缺的现状并非经济不能适度多元发展的托辞，更不能成为澳门人民安于现状、不思进取的借口。在新时代国家发展大局中，澳门与香港同样具有一定的国际竞争力。澳门需要时刻居安思危、“卧薪尝胆”，捕捉国家发展战略中的每一个机遇，积极发挥作为特区、单独关税区与外向型经济体的多重优势。同时，并非任何发展机遇都适合澳门自身情况，囿于自身实力问题，澳门不可能全面兼顾所有发展机遇，只能把握那些不用耗费大量资源，尤其是土地资源的发展机遇。尽管澳门在经济过程中或有一些瑕玷，但总体上其实践“一国两制”是朝气勃勃、充满活力的，在积极融入国家发展大局的路途上，港澳机会平等。中央在治港工作中尚未有合适思路时，可将眼光放至澳门，唯此方能在丰富澳门模式之余，亦为“一国两制”的内涵贡献源源不断的智慧。
（中国社会科学院研究生院马克思主义学院法学理论专业博士研究生冯泽华对本文亦有贡献）
注释
[1]本文的“港澳居民”特指“港澳居民中的中国公民”，“港澳青年”特指“港澳青年中的中国公民”。
[2]宋小庄、孟东：《“一国两制”澳门模式的特点》，杨允中主编：《“一国两制”澳门模式学术研讨会论文集》，澳门理工学院“一国两制”研究中心，2009年，第44～45页。
[3]香港青年协会：《香港青年趋势分析2013》，2013年，第153页。
[4]吴希同：《香港困局背后的本土意识》，中国网，2018年8月20日，http://opinion.china.com.cn/opinion_72_115872.html。
[5]《民调：逾三成香港中学生存在“国民身份危机”》，观察者网，2016年12月5日，http://www.guancha.cn/local/2016_12_05_382919.shtml。
[6]宋小庄、孟东：《“一国两制”澳门模式的特点》，杨允中主编：《“一国两制”澳门模式学术研讨会论文集》，澳门理工学院“一国两制”研究中心，2009年，第44～47页。
[7]《出人意料！人均GDP亚洲第一，世界第三，是中国最富裕的城市！》，搜狐网，2018年8月22日，http://www.sohu.com/a/233970506_330013。
[8]《澳门独派分子欲闯立法会 曾参与“太阳花”“占中”》，2018年8月22日，https://www.sogou.com/link?url=6IqLFeTuIyh9rnnE9m9FAgZS9iYGgiXMo2bs9hy1KpXtgfePVQ-l8vP9BFcUcLieri2jTBr9OJ8。
[9]戴庆成：《违令集会遭警方检控 澳门议员苏嘉豪职务中止》，《联合早报》，2017年12月5日。
[10]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第55页。
责 编／周于琬
The Successful Experience of and Laws Governing the Application of "One Country,
Two Systems" in Macao
—Based on a Comparison of Hong Kong and Macao
Zou Pingxue
Abstract: In the new era, Macao has been incorporated into the general arrangements for national development. Comparing with Hong Kong, the successful experience of Macao in applying the principle of "one country, two systems" after its return to China 20 years ago include organically combining overall jurisdiction and high-degree autonomy, maintaining both the Chinese Constitution and the Basic Law as its constitutional basis, actively fulfilling the constitutional responsibility of making national security laws, and energetically promoting national education. The Macao SAR Government comprehensively and accurately implements the principle of "one country, two systems" under which the people of Macao govern Macao with a high degree of autonomy. This principle is also the basic law governing the successful application of "one country, two systems" in Macao. There are still many major problems that hinder Macao's continued successful practice of "one country, two systems". In order to promote the common development and prosperity of Macao and the Mainland, it is necessary to unite and cultivate patriotic forces of both of them; increase national education and people's awareness of the Constitution and Basic Law; actively participate in the "Belt and Road" initiative and the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area project; build clean government in accordance with the law, and help Macao to do the same; integrate Macao's legal system into the overall national development in the era of constitutional review; and encourage the "Macao Basic Law" research and publicize Macao's experience in implementing the principle of “one country, two systems.”
Keywords: Macao, "one country, two systems", overall jurisdiction, high-degree autonomy, national education
邹平学，深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授、博导。研究方向为法理学、行政法学、政治学、经济法学。主要著作有《宪政的经济分析》《中国代表制度改革的实证研究》等。
