WTO背景下的韩国对华反倾销及应对建议

【摘要】自WTO成立以来，韩国对华反倾销愈演愈烈。从反倾销的案件数量及年份分布、涉案产品以及终裁结果及实施情况等方面，考察1995～2017年间韩国对华反倾销的现状。研究发现，WTO背景下韩国对华反倾销具有三个特点：中国成为韩国反倾销首要目标国；化工产品是韩国对华反倾销第一大目标产品；韩国对华反倾销执行率高，且实施价格承诺措施少。WTO背景下韩国对华反倾销特点的形成有着各自相应的原因。为了有效应对韩国对华反倾销，中国应采取四项对策：加强中国与韩国在反倾销问题上的政策协调；调整中国对韩国以化工产品为代表的出口竞争策略，扩大中国对韩国制造业领域的直接投资；积极应诉韩国对华反倾销，主动提出并严格遵守价格承诺措施；适当强化中国对韩国反倾销频度，加大针对韩国对华反倾销的威慑影响。

【关键词】韩国 反倾销 化工产品 价格承诺

【中图分类号】F740 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.008

韩国于1986年4月对进口产品发起第一例反倾销案件，之后日益成为世界上反倾销最多的国家之一。世界贸易组织（WTO）成立后的1995～2017年间，自1995年1月韩国对自中国进口的锌锭发起首例反倾销案件后，韩国对华反倾销愈演愈烈，目前中国已成为韩国反倾销的第一大目标国。尤其值得注意的是，在2015年6月1日签署并于同年12月20日正式生效的中韩自贸协定背景下，韩国对华反倾销不但依然适用，而且还呈现日趋加剧的态势。由于韩国是中国的第三大出口目的地国，韩国对华频频发起反倾销，严重阻碍了中国对韩出口贸易乃至中韩经贸关系的发展。因此，考察WTO背景下韩国对华反倾销的现状、特点及原因，并寻求中国的应对策略，兼具理论和实践价值。

WTO背景下韩国对华反倾销的现状

根据世贸组织和中国商务部的统计数据，[1]WTO成立后的1995～2017年间，韩国对华反倾销愈演愈烈（见下表），这可从三个方面加以考察。

韩国对华反倾销案件数量及年份分布。1995～2017年，韩国对华发起的反倾销调查案件共33起，占该时期韩国对全球32个目标国（地区）发起的142起反倾销调查案件的23.24%。同期，韩国对华实施的反倾销措施案件共25起，占该时期韩国对全球20个目标国（地区）实施的92起反倾销措施案件的27.17%。换言之，无论从反倾销调查案件数量看，还是从反倾销措施案件数量看，中国均是同期韩国反倾销的首要目标国。更为重要的是，与该时期韩国对其他五大反倾销目标国发起的反倾销调查案件数量（包括日本21起，美国15起，印度、马来西亚和印度尼西亚各7起）相比较，韩国对华反倾销调查案件数量分别多达1.6～4.7倍。再从年份分布看，在1995～2017年的23年间，韩国对华发起的反倾销调查和实施的反倾销措施年均分别为1.4起和1.1起。其中，1995年韩国对华锌锭反倾销是WTO背景下韩国对华第一例反倾销。此后，只有1998年、2000年以及美国金融危机发生后的2009～2011年，共5个年份，韩国对华没有发起新的反倾销立案调查。1997年、2007年和2008年韩国对华反倾销调查案件数量最多，均为5起。

韩国对华反倾销涉案产品。1995～2017年，韩国对华33起反倾销调查案件涉及的产品有6大类，分别是：化工产品13起（包括氯化胆碱2起，醋酸乙酯、包装用薄膜、取向聚丙烯薄膜、糠醇、纯碱、硅酸钠、连二硫酸钠、二氧化钛、聚乙烯醇、过氧化苯甲酰和金红石型钛白粉各1起）；机电产品5起（包括电动剃须刀、袖珍气体打火机、电熨斗、碱锰电池和铝制预涂感光版各1起）；建筑材料5起（包括白水泥、瓷砖、浮法玻璃、合成板和针叶木胶合板各1起）；纸张4起（包括自印复写纸、印刷用纸张、牛皮纸和涂布印刷纸各1起）；贱金属制品4起（包括锌锭、硅锰铁、H型钢和镀锌低碳钢丝各1起）；纺织品2起（包括聚酯拉伸变形丝和聚酯预取向丝各1起）。其中，化工产品是韩国对华反倾销调查的第一大目标产品，占同期韩国对华反倾销调查案件总数的近40%。从韩国对华反倾销6大类涉案产品的反倾销执行率即某一时期一国发起的反倾销调查案件中最终实施反倾销措施的案件所占比例来看，[2]韩国对华机电产品和纺织品的反倾销执行率均为最高，各达100%；对建筑材料的反倾销执行率也高达80%；对化工产品、纸张和贱金属制品的反倾销执行率分别为76.92%、66.67%和66.67%。

韩国对华反倾销终裁结果及实施情况。1995～2017年，在韩国对华发起的33起反倾销调查案件中，25起实施了以征收最终反倾销税或采取价格承诺为形式的最终反倾销措施，6起没有实施最终反倾销措施，另2起至今仍处于调查阶段，尚未做出终裁。从这些反倾销调查案件可以看出，WTO背景下韩国对华反倾销执行率高达80.65%。值得注意的是，自2003年7月韩国对华连二亚硫酸钠反倾销案至2016年的13余年间，在韩国对华发起的全部18起反倾销调查案件中，除了2015年金红石型钛白粉案韩国申诉方撤诉外，其余17起案件均无一例外地对中国涉案产品实施了反倾销措施，即该期间的韩国对华反倾销执行率高达94.44%。这不仅大大高于同期韩国对全球平均的反倾销执行率64.79%，也远超过同期韩国对其他主要反倾销目标国包括日本（80.95%）、印度（71.43%）、马来西亚（71.43%）、美国（60%）和印度尼西亚（57.14%）的反倾销执行率。

从1995～2017年韩国对华实施最终反倾销措施的25起案件看，其中8起案件因反倾销措施3～5年的实施期限已满而终止，其余17起案件截至2017年底还在实施反倾销措施。在这17起案件中，5起（即2012年合成板案、2013年取向聚丙烯薄膜案、2014年H型钢案、2015年针叶木胶合板案和2016年铝制预涂感光版案）分别因反倾销措施3年和5年的实施期限未满，另12起因韩国反倾销管理机构根据反倾销到期复审调查裁定继续延期实施反倾销措施。截至2017年底，韩国对华实施反倾销措施期限在10年以上的案件多达9起，其中，1996年韩国对华氯化胆碱反倾销案实施的反倾销措施更已长达21年之久，是WTO背景下韩国对华反倾销措施实施期限最长的案件。该案于1996年3月29日发起反倾销调查，同年10月9日韩国财政经济部终裁决定对中石化天津进出口公司征收33.83%的反倾销税，其他中国企业被征收33.83%～34.57%的反倾销税。之后，韩国贸易委员会于2009年6月15日和2012年9月26日对该案进行了两次反倾销到期复审调查，分别终裁决定继续对原产自中国的氯化胆碱征收反倾销税。再从反倾销措施的形式看，这一时期韩国对华实施最终反倾销措施的25起案件都无一例外地采取了征收最终反倾销税的形式，其中5起案件同时实施了最终反倾销税和价格承诺的措施，但没有任何案件以实施单一的价格承诺措施而结案。从反倾销税率看，1997年的韩国对华电熨斗反倾销案是韩国对华征收反倾销税率最高的案件，该案中，部分中国涉案企业被征收了高达77.07%的反倾销税。

最后，从WTO背景下韩国对华没有实施最终反倾销措施的6起案件看，其中3起（即1997年糠醇案、2001年自印复写纸案和2015年金红石型钛白粉案）为韩国申诉方撤诉；2起（即1995年锌锭案和2003年硅酸钠案）为韩国贸易委员会裁定涉案中国产品对韩国国内产业没有造成损害；另有1起（即2002年白水泥案）为韩国贸易委员会裁定涉案中国产品的倾销幅度为1.1%～1.4%，未达到韩国反倾销政策规定的2%倾销标准，故对韩国国内市场没有构成倾销。因此，针对上述6起案件，韩国反倾销管理机构均终裁裁定终止反倾销调查，并免于实施反倾销措施。

WTO背景下韩国对华反倾销的特点及原因

从WTO背景下韩国对华反倾销的现状可以看出，韩国对华反倾销具有三个特点，而且这些特点的形成有着各自相应的原因。

中国成为韩国反倾销首要目标国。WTO背景下中国成为韩国反倾销首要目标国，原因如下。首先，中国对韩出口规模迅速扩大和出口价格相对低廉。自1992年8月中韩两国正式建交后，中国对韩国出口贸易额从1995年的66.89亿美元[3]迅速扩大到2017年的1027.51亿美元[4]，23年间增加了15.4倍。自2007年开始，中国更进一步成为韩国第一大进口来源国，而且此后韩国从中国的进口份额不断上升。到2017年，韩国从中国、日本和美国的进口额分别占韩国当年进口总额的20.5%、11.5%和10.6%。显然，当年中国对韩国的出口规模已分别比日本和美国对韩出口规模高达近2倍。[5]研究显示，贸易伙伴国对一国出口额的快速增长，特别是出口绝对量和相对量的同步迅速上升，常常是一国对该贸易伙伴国进行反倾销的主要因素。[6]据此便不难理解，中国对韩出口规模迅速扩大是韩国对华反倾销频发的一个重要原因。与此同时，长期以来，中国企业凭借国内相对丰富和低廉的劳动力以及自然资源优势，输韩产品主要以低附加值的初级产品、加工产品和劳动密集型产品为主，出口价格相对低廉。低廉的价格则是倾销最基本的特征，或者容易造成倾销事实或嫌疑，从而易于遭受韩国反倾销。此外，韩国宏观经济形势与其对外反倾销之间存在着密切的关系。[7]韩国经济与20世纪90年代前的高速增长并一跃成为亚洲“四小龙”的巅峰相比较，到1995～2017年期间，无论其经济增长率还是就业率等宏观经济指标都渐趋下降，特别是1997年东南亚金融危机和2008年全球金融危机更使韩国经济遭受重创。1998年和2009年，韩国经济增长率分别急剧下降至-5.8%[8]和0.2%[9]，失业率则分别高达6.8%[10]和3.7%[11]。在此背景下，同期中国对韩出口规模的迅速扩大和出口产品的低价，客观上对同以出口导向为特征的韩国相关产业及市场造成了一定程度的冲击和压力，从而促使韩国频频借助以反倾销为代表的贸易救济措施实施保护。1997年和2008年分别成为韩国对华反倾销调查和反倾销措施案件数量最多的年份，便是一个典型的例证。

其次，中韩两国间日益发展的以产业内贸易和产品内贸易为特征的贸易模式。产业间贸易、产业内贸易和产品内贸易是由要素禀赋和国际分工决定的三种不同层次的国际贸易模式。国际贸易模式的形成及其演变会决定和影响贸易参与国之间的经贸关系。在中韩两国经贸发展初期，特别是20世纪90年代，由于中韩两国工业化和经济发展水平存在明显的差异，因此，两国间的贸易模式主要表现为产业间贸易，互补性较强，因而以反倾销为代表的贸易摩擦较少。然而，随着中国经济的快速发展和中韩两国经济一体化程度的提高，两国间的贸易模式日益发展演变为以产业内贸易和产品内贸易为主要特征。自WTO成立以来，中韩两国相互进出口的商品主要集中在机电产品、化工产品、贱金属制品、纺织品以及塑胶制品这五大类产品上。[12]但由于中国拥有以劳动力和自然资源为代表的要素禀赋优势，使得中国对韩出口产品具有较强的竞争性和替代性，从而导致韩国对华反倾销案件频发。

最后，中国的非完全市场经济地位以及韩国对中国涉案企业市场经济地位的个案处理。1998年以前，韩国把中国认定为非市场经济国家。因此，在对华反倾销调查中，韩国在确定中国出口产品的正常价格时，一般不以中国国内市场价格为参考，而是采用专门针对非市场经济国家的所谓类比国方法，选择印度、泰国甚至荷兰和日本等国作为中国的类比国，并以这些类比国国内市场的同类产品价格作为中国对韩出口产品的正常价格，然后与中国对韩国的出口价格相比较，由此判定中国相关出口产品是否对韩国存在倾销。显然，由于上述类比国的同类产品生产成本和市场价格一般都远高于中国，因此，中国出口韩国的产品便会轻易地被韩国反倾销管理机构裁定倾销成立，并进而被实施反倾销措施。从1999年1月1日起，韩国虽然把中国看作市场经济转型国家，但对于反倾销实践中中国涉案企业的市场经济地位问题，韩国转而采取了个案处理的方式，即在每起反倾销案件中，韩国贸易委员会均要考察是否将中国涉案产品所在行业视为市场导向型行业以及是否给中国单独涉案企业以市场经济地位。然而，韩国贸易委员会并未公布认定市场经济地位的具体标准，中国应诉企业能否获得市场经济地位，主要取决于韩国调查官员的自由裁量以及中国企业的应诉情况。当中国应诉企业为国有企业时，韩国反倾销调查部门经常以中国国有企业在领导层任用、原材料采购以及产品定价等诸方面存在政府控制为由，拒绝给予中国国有企业市场经济地位。因此，在1999年韩国把中国视作市场经济转型国家乃至2005年11月16日韩国正式承认中国完全市场经济地位的背景下，在韩国对华反倾销实践中，中国企业依然面临着韩国对华事实上的非市场经济待遇以及由此引发的频遭韩国反倾销的困扰。[13]

化工产品是韩国对华反倾销第一大目标产品。化工产品成为WTO背景下韩国对华反倾销的第一大目标产品，主要有三个原因。

其一，化工产品作为韩国主要大宗进口品，长期处于逆差状态。化工产品主要包括化学矿、无机化工原料、有机化工原料、化学肥料、农药、涂料及无机颜料、染料及有机颜料、信息用化学品、化学试剂、食品和饲料添加剂、合成药品、日用化学品、胶粘剂、催化剂及化学助剂、火工产品以及其他化工产品等16类。由于绝大部分化工产品属于资源密集型产品，而韩国国土面积小且化工资源贫乏，因此，韩国国内生产的化工产品特别是资源密集型化工产品的产量相对有限，必须从国外进口，才能满足其国内庞大的市场需求，从而化工产品成为1995～2017年期间韩国主要的大宗进口产品之一。2017年，韩国化工产品的进口额高达405.50亿美元，占当年韩国进口总额的8.5%，是韩国当年仅次于机电产品和矿产品的第三大类进口产品。不仅如此，在WTO背景下韩国对外贸易持续顺差且顺差额逐年扩大的情况下，韩国化工产品的进出口贸易却处于逆差状态，2017年逆差额高达24.67亿美元。[14]韩国化工产品从国外长期且庞大的进口是韩国对该类产品发动反倾销最多的直接原因。

其二，化工产业作为重点扶持和保护的传统支柱产业和出口主导产业之一，韩国一直实施“奖出限入”措施，在WTO背景下它体现为韩国的反倾销。化工产业是一国国民经济的一项重要基础产业和传统支柱产业。韩国从20世纪60年代开始实施出口导向型经济发展战略，随后又于70年代实施以重化工业为主导产业的工业化战略，实现产业结构和经济结构的转型升级。此后，韩国化工产业经过近50年的发展，形成了目前以韩华化学公司、LG化学公司、乐天化学公司和SK化学品公司为代表的化工巨头。[15]相应地，韩国化工产业已与电子、汽车、钢铁、造船等产业一起，共同成为韩国国民经济的传统支柱产业和出口主导产业。然而，化工产业既是资本和技术密集型产业，又是资源和劳动密集型产业。化工产业的这一特殊性使得资源匮乏和劳动力成本较高的韩国在化工产业的发展上便具有了先天的劣势。因此，与其他产业不同，长期以来化工产业一直是韩国政府重点扶持和保护的一项重要产业，体现在贸易政策上，便是严格实施韩国出口导向型经济发展战略最具代表性的“奖出限入”措施。在WTO背景下，韩国政府对化工产品的“奖出限入”措施则集中体现为韩国反倾销管理机构对华化工产品频繁的反倾销诉讼。

其三，中国是韩国化工产品的主要进口来源国，且中国主要出口化工原料和初级产品，生产成本被低估，出口价格较低。自WTO成立以来，随着中韩两国经贸关系的日益发展，中国已成为韩国最大进口来源国。从韩国化工产品的进口看，中国仅次于日本，是韩国化工产品的第二大进口来源国。2017年，韩国自中国进口的化工产品高达88.57亿美元，占当年韩国化工产品进口总额的21.8%。与此相对照，作为韩国其他四大化工产品进口来源国的日本、美国、德国和法国，同年对韩国化工产品的出口额分别为86.59亿美元、63.02亿美元、30.01亿美元和12.18亿美元，各占当年韩国化工产品进口总额的21.4%、15.5%、7.4%和3.0%。[16]更为重要的是，中国对韩国出口的化工产品不但规模大，而且以低附加值的化工原料和初级产品为主。同时，中国化工企业往往忽视化工产品作为环境敏感型产品的环境成本，没有充分实施环境成本内在化，从而导致化工产品生产成本被低估，出口价格较低。这些因素最终导致中国出口韩国的化工产品容易形成倾销局面，从而频遭韩国反倾销。

韩国对华反倾销执行率高，且实施价格承诺措施少。反倾销执行率和反倾销措施形式是衡量反倾销发起国反倾销强度的两个重要指标，也是反映反倾销目标国遭受反倾销影响程度的主要指标。1995～2017年，韩国对华反倾销执行率高达80.65%，而且韩国对华最终反倾销措施中，只有5起案件实施了价格承诺措施，其余案件均以征收反倾销税而结案。这表明，韩国对华反倾销强度较高，中国涉案企业蒙受的损失巨大。WTO背景下韩国对华反倾销执行率高且实施价格承诺措施少的原因主要源于以下三个因素。

第一，韩国对华贸易救济措施显著偏向于反倾销。反倾销、反补贴和保障措施是WTO背景下为维护自由贸易和公平竞争秩序而允许各成员方采用的三大贸易救济措施。然而，韩国对华贸易救济措施却显著地偏向于反倾销。1995～2017年，在美国、欧盟和加拿大等发达国家或地区对华纷纷采用反倾销、反补贴和保障措施多管齐下的趋势下，韩国对华没有反补贴案件，保障措施案件也仅有4起。即使在2005年韩国承认中国完全市场经济地位后，依据反补贴法允许韩国把反补贴适用于中国的背景下，韩国对华依然没有发起任何反补贴调查，相反，同期韩国对华反倾销的频度和强度却呈现出日趋加剧的态势。也正因如此，WTO背景下韩国对华反倾销执行率便长期居高不下。

第二，中国输韩产品的低价竞争策略。尽管韩国早在20世纪80年代便已成为亚洲“四小龙”和新兴工业化国家，但自20世纪90年代中后期，特别是2001年中国加入WTO后，中韩两国的工业化水平日益接近，工业制成品的竞争亦日趋激烈，且基本属于同质产品竞争，再加之中国输韩产品在中国国内市场产能严重过剩，从而使得中国对韩出口企业主要采取低价甚至恶性低价的竞争策略，结果造成中国产品在韩国市场倾销频发，这成为韩国对华发起反倾销调查并进而实施反倾销措施的主要依据，最终导致韩国对华较高的反倾销执行率。

第三，中国企业应诉不积极，不善于利用价格承诺规则。韩国反倾销政策规定，价格承诺是指当韩国发起反倾销调查且做出肯定性初步裁定后，反倾销受诉国的涉案出口商可以向作为韩国反倾销管理机构的企划财政部主动提出愿意修改出口价格，或不再以倾销价格出口，而且这种承诺被韩国企划财政部所接受，从而中止反倾销调查程序，并以此作为反倾销措施。[17]研究表明，对于反倾销发起国和受诉国而言，价格承诺和反倾销税这两种反倾销措施所引发的利弊得失和经济效应往往大不相同。[18]由于反倾销税是由反倾销发起国根据其自身认定的倾销幅度而确定和征收的，基于反倾销的保护动机及利益，反倾销发起国常常会高估受诉出口商的倾销幅度，从而确定一个较高的反倾销税。因此，反倾销发起国往往倾向于采取征收反倾销税的形式。相反，价格承诺一般是由反倾销受诉国主动提出的，而且价格承诺措施尽管提高了出口产品价格，相对削弱了在进口国的竞争力，但至少依然可以维持对作为进口国的反倾销发起国的出口。因此，对反倾销受诉国而言，选择价格承诺措施相对有利，可以降低反倾销所遭受的损失。然而，反倾销发起国对价格承诺措施的接受和实施，是以反倾销受诉企业的积极应诉和主动提出价格承诺为前提的。[19]事实上，中国企业在面对韩国对华反倾销时，往往要么不能积极应诉，甚至采取默认的态度，要么不了解韩国反倾销政策中的价格承诺规则，不善于适时和主动地向韩国反倾销管理机构提出价格承诺。结果不仅导致韩国对华反倾销执行率居高不下，而且极少以采取价格承诺措施结案，最终导致中国相关企业遭受重大损失。

中国应对韩国对华反倾销的对策

通过考察WTO背景下韩国对华反倾销的现状、特点及原因，我们可以得到重要的启示，即为了积极防范和应对韩国对华反倾销，中国应采取如下对策及措施。

加强中国与韩国在反倾销问题上的政策协调。自WTO成立以来，中国是韩国反倾销的首要目标国，而韩国也是中国反倾销的第三大目标国。1995～2017年，中国对韩国的反倾销调查案件数量为38起，仅次于同期中国对美国和日本分别发起的反倾销调查案件48起和46起。WTO背景下中韩两国互为反倾销主要目标国的事实表明，加强中韩两国政府在反倾销领域的政策协调，将是解决两国间反倾销摩擦从而也是中国有效应对韩国对华反倾销的一个重要途径。为此，中韩两国政府可以着重从两个层面加强双方之间的政策协调。

其一，在中韩自由贸易协定升级谈判中，争取增设实质性限制反倾销条款。《中国——韩国自由贸易协定》在经历为期3年的14轮谈判后，于2015年6月1日正式签署，并于同年12月20日开始生效。根据中韩自贸协定文本，有关反倾销的条款主要体现在该协定第七章“贸易救济”的第二节“反倾销和反补贴税”中，具体包括四方面内容：一是除非另有规定，双方保留在《WTO反倾销协定》项下的权利和义务；二是双方同意根据《WTO反倾销协定》，不采取任何武断或保护主义的行动；三是双方确认了反倾销调查中倾销幅度的计算方法；四是双方成立贸易救济委员会，加强有关反倾销等贸易救济事务的对话。[20]显然，现行的中韩自贸协定并没有对中韩两国的相互反倾销加以实质性限制。相应地，自2015年12月中韩自贸协定开始生效后，韩国对华反倾销依然如故，2016年和2017年分别新增了1起和2起反倾销案件。可以预见，在现行的中韩自贸协定框架下，随着中国对韩国出口规模的进一步扩大，未来韩国对华反倾销还会日趋加剧。鉴于此，为了应对韩国对华反倾销，中国应当积极向韩国提出倡议，及早启动有关中韩自贸协定的升级谈判，并专门设立反倾销议题。尽管短期内难以实现中韩两国互不反倾销，但至少可以在升级版的中韩自贸协定中争取增设实质性限制反倾销条款，以便最大程度地对韩国对华反倾销加以约束和规范。[21]

其二，加强中韩两国发展战略的对接合作。反倾销摩擦是两国经贸竞争性及贸易利益冲突的具体表现和必然结果。因此，两国经贸互补性代替竞争性，乃是避免反倾销摩擦的又一个重要途径。在宏观层面最大程度地实现两国经贸互补性代替竞争性的有效途径，则是谋求两国发展战略的对接合作。鉴于中韩两国在经贸、政治、历史、文化和地理等方面的现实条件，中国应当从政府层面加强顶层设计和政策协调，积极推动韩国融入“一带一路”框架机制，推进中韩两国发展战略的对接合作，包括：中国“一带一路”倡议与韩国“欧亚倡议”的对接；以及“中国制造2025”规划与韩国“制造业革新3.0”战略的对接等。通过上述中韩两国发展战略的对接合作，优化两国间的分工协作，促进国际产能合作，并把目前两国间以同质性产品为主的水平型产业内贸易转向以异质性产品为主的垂直型产业内贸易，增强双边经贸互补性，从而最大程度地减少乃至避免两国间的反倾销摩擦，最终实现中韩两国经贸长期、稳定、健康地发展。[22]

调整中国对韩国以化工产品为代表的出口竞争策略，扩大中国对韩国制造业领域的直接投资。从反倾销政策的角度看，要避免或减少韩国对华反倾销，关键是中国输韩产品如何在最大程度上避免韩国反倾销前提条件的适用，包括输韩产品对韩国市场的倾销、对韩国产业的损害以及倾销与损害之间存在因果关系等。在贸易实践中，这便集中体现为中国应当调整和实施适当的对韩出口贸易策略。

一是中国对韩出口竞争策略必须由价格竞争转向以提升产品质量为核心的非价格竞争。韩国对华反倾销主要集中在化工产品、机电产品、建筑材料、纸张、贱金属制品以及纺织品等中韩两国的竞争性产品和行业，尤其是化工产品成为韩国对华反倾销的第一大目标产品。中国输韩产品遭受反倾销的根本原因是低价倾销。显然，要避免或减少韩国对华反倾销，必须改变中国输韩产品的低价竞争策略。由于中国输韩产品大多属于劳动密集型产品、资源密集型产品或环境敏感型产品，低价竞争尤其是恶性价格大战，不仅使中国输韩产品频遭韩国反倾销，而且导致中国国内资源大量外流、资源浪费和环境破坏，严重影响了中国相关产业乃至整个国民经济的可持续发展。随着中国劳动力成本的不断提高，资源和环境压力的日益加大，以及中国经济向高质量发展的转型，中国对韩出口凭借以往劳动力和资源禀赋决定的低价策略势必难以为继，必须由价格竞争转向非价格竞争，包括加强产品和技术创新、提升产品质量、实施产品差异化、创立品牌、改善售后服务以及扩大广告宣传等。[23]其中，提升出口产品质量则是非价格竞争中最为核心的内容。通过提升出口产品质量，可以增加出口产品附加值，进而实施优质优价。这既可避免出口的低价扩张，又可增强企业和产品的核心竞争力，提高出口效益，而且可以有效避免或减少遭受韩国的反倾销。特别是，在以化工产品为代表的高价竞争部门，出口产品质量的提升对于避免或减少遭受反倾销的效应尤为显著。[24]

二是扩大中国对韩制造业领域的直接投资。研究表明，一国通过对外直接投资，可以有效规避东道国的反倾销。[25]对于韩国这样国土面积小、人口少、市场容量相对狭小且奉行出口导向型贸易战略的国家而言，如果中国一味注重采用传统出口方式，扩大对韩国的制成品尤其是竞争性制成品的出口，就极容易招致韩国的反倾销。相反，如果中国转而扩大对韩国的直接投资，既可积极利用韩国先进的技术、管理经验和优质的人力资源，又能间接扩大对韩国的产品出口，并可有效避免或减少韩国对华反倾销。特别是，迄今为止，韩国反倾销政策中尚未制定规避和反规避规则，韩国对华反倾销实践中也未曾发起反规避调查。这表明，中国企业在对韩直接投资中，只要合理利用《WTO反倾销协定》中的规避和反规避规则，规避韩国对华反倾销完全具有现实可行性。然而，中国对韩国直接投资起步晚，规模小。2016年，中国对韩直接投资流量和存量分别仅为11.48亿美元和42.37亿美元，各占当年中国对外直接投资流量总额和存量总额的0.59%和0.31%。[26]不仅如此，中国超过70%的在韩企业从事餐饮和批发零售等服务业，其余从事农业、渔业和制造业等。[27]鉴于此，为了应对未来韩国对华反倾销，中国可以立足于市场导向型和技术导向型的投资动机，采取独资、合资或合作经营以及兼并收购和绿地投资等方式，努力扩大对韩国制造业特别是竞争性制造业的直接投资。[28]这不仅是中国有效规避韩国对华反倾销的必然选择，也是中国实现出口贸易模式转型升级乃至由贸易大国向贸易强国过渡的必由之路。

积极应诉韩国对华反倾销，主动提出并严格遵守价格承诺措施。鉴于WTO背景下韩国对华反倾销执行率高而且实施价格承诺措施少的事实，中国应采取以下三项对策。

首先，中国应当深入研究韩国反倾销政策及其价格承诺规则。韩国反倾销政策及其价格承诺规则是韩国对华反倾销和实施价格承诺措施的法律依据，也是中国应诉韩国对华反倾销和利用价格承诺措施的法律基础。韩国反倾销政策及其价格承诺规则主要体现在韩国以《关税法》《不公平国际贸易行为调查和产业损害救济法》和《对外贸易法》及其施行令为核心的反倾销政策法规体系，以及由韩国贸易委员会和企划财政部构成的反倾销管理机制。[29]因此，为了积极应诉韩国对华反倾销，主动利用价格承诺措施，中国的当务之急应当是深入研究韩国反倾销政策及其价格承诺规则，以及这些政策规则在韩国既往反倾销实践中的典型应用判例。

其次，中国企业应当积极应诉韩国对华反倾销。要有效降低韩国对华反倾销执行率，并促使韩国反倾销管理机构在对华反倾销中尽可能接受和实施价格承诺措施，一个重要途径便是在韩国对华发起反倾销调查而且做出肯定性初步裁决后，中国涉案企业应当积极应诉。这是因为，只有积极应诉，中国企业才能有机会主动提出价格承诺，并努力寻求韩国反倾销管理机构接受和实施价格承诺措施；同样，也只有积极应诉，韩国对华发起的反倾销调查才能最终并不一定导致反倾销措施的实施，从而韩国对华反倾销执行率也必将相应降低。否则，如果中国企业不积极应诉甚至完全不应诉，那么，韩国反倾销管理机构就会根据其本国反倾销政策及程序，依据韩国国内申诉厂商提供的信息认定为“最佳可获得信息”，在1年至1年半的期限内，可以轻易地裁定被诉中国企业的出口产品对韩国的倾销、损害及其因果关系等反倾销条件成立，从而做出不利于中国涉案企业的反倾销肯定性最终裁决，并以征收反倾销税的形式对中国涉案企业实施反倾销措施。显然，在此情况下，韩国对华反倾销不仅不可能或者极少可能会采取价格承诺措施，而且也必然会导致较高的反倾销执行率。

最后，中国企业应当主动提出并严格遵守价格承诺措施。一方面，根据韩国价格承诺规则，价格承诺措施的实施是以出口国涉案企业主动提出价格承诺并被韩国反倾销管理机构所接受为前提条件的。鉴于此，在应对韩国对华反倾销时，当韩国反倾销管理机构对中国涉案企业做出反倾销肯定性初步裁决后，中国企业应当主动及时地向韩国反倾销管理机构提出价格承诺。同时，中国企业应认真研究价格承诺的内容及形式，特别是承诺的价格提高幅度除了足以消除对韩国的倾销及其损害影响外，还应考虑承诺期内市场价格的波动情况，对承诺的价格水平规定相应的合理的动态调整机制，以体现价格承诺的公平性和公正性，从而确保价格承诺协议的稳定执行和中国企业的合法利益。[30]此外，为了使中国企业提议的价格承诺能够被韩国反倾销管理机构所接受，中国企业应积极寻求中国商务部、外交部以及中国驻韩国外交机构等政府部门的协调与配合，同时还应与韩国使用中国涉案产品的相关利益各方尤其是韩国下游企业用户和消费者进行积极沟通，动员其游说韩国反倾销管理机构接受中国企业提出的价格承诺，另一方面，韩国价格承诺规则还规定，接受价格承诺的出口商应遵守价格承诺。若出口商违反价格承诺，则韩国反倾销管理机构将对其中止价格承诺措施，采取临时反倾销措施或继续进行反倾销调查，而且在此后的反倾销实践中，韩国反倾销管理机构将会一概拒绝具有违反价格承诺先例的失信外国出口企业的价格承诺提议。鉴于此，在应对韩国对华反倾销时，中国企业不仅应主动及时地提出价格承诺，而且一旦价格承诺被韩国反倾销管理机构接受并加以实施，中国企业还应严格信守价格承诺。只有这样，才能使价格承诺规则及措施最大程度地维护中国企业的利益。

适当加强中国对韩国反倾销频度，加大针对韩国对华反倾销的威慑影响。在1995～2017年的23年间，自1997年12月中国对韩国输华新闻纸发起首例反倾销调查案件以来，中国对韩国的反倾销调查和反倾销措施案件分别为38起和30起。尽管这两个数字分别超过了韩国对中国的反倾销调查和反倾销措施案件数量，但相对于中韩两国相互间的出口额而言，中国对韩国的反倾销强度远低于韩国对中国的反倾销强度。鉴于一国对外适度反倾销具有对他国反倾销产生威慑影响和遏制作用的事实，[31]中国应当适当加强对韩国的反倾销频度，加大针对韩国对华反倾销的威慑影响。具体地说，中国可从以下两方面着手。

一方面，针对韩国对华出口中的倾销行为，适时发起反倾销调查并实施反倾销措施。由于中韩两国经贸关系特别是韩国对华出口在1992年两国正式建交后才开始发展，而且2001年中国加入WTO前韩国对华出口额也较为有限，2002年仅为285.68亿美元。[32]因此，1995～2017年中国对韩国的反倾销相对较少。但是，目前中韩经贸关系日益密切，中国已成为韩国第一大出口对象国，且韩国对华贸易一直处于顺差地位，中国是韩国贸易顺差的第一大来源国。据韩国海关统计，2017年，韩国对华出口额已高达1421.2亿美元，占当年韩国出口总额5737.2亿美元的24.8%；韩国对华贸易顺差额高达442.6亿美元，占当年韩国贸易顺差总额953.1亿美元的46.4%。[33]可见，目前无论是韩国对华出口，还是其贸易顺差来源，韩国对中国均具有较高的贸易依存度。因此，中国应当重视对韩国输华主要产品特别是机电产品、化工产品和光学医疗设备的监测，针对其倾销行为，适时适度地展开反倾销。若中国适当强化对韩国的反倾销频度，既可维护公平合理的市场竞争和贸易秩序，又可对出口导向型的韩国贸易及经济产生直接的影响，从而加大针对韩国对华反倾销的威慑影响，促使韩国在对华反倾销的利弊得失上加以审慎权衡。

另一方面，针对韩国对华直接投资中的规避反倾销行为，适时发起反规避调查并实施反规避措施。长期以来，中国为了吸引韩国对华投资，实施了一系列鼓励和优惠政策。相应地，韩国在努力扩大对华出口的同时，也日益加强对华直接投资，实施“两条腿”走路的市场策略。不仅如此，韩国对中国的出口日益通过韩国在华投资企业实现。[34]韩国对华直接投资从1995年的10.47亿美元[35]扩大至2016年的47.51亿美元[36]。截至2016年底，韩国累计对华直接投资项目数为61758个，实际投资额达687.0亿美元，韩国已成为中国第五大外商直接投资来源国。[37]然而，韩国对华直接投资的基本模式是在华投资设厂，从韩国国内进口原材料、零部件和半成品，在中国加工组装产品，并把大部分产品在中国就地销售，占领中国庞大的市场。[38]显然，韩国对华直接投资的这种经营模式具有典型的规避反倾销特征。从实践看，1995～2017年，随着韩国对华直接投资的不断扩大，在华韩资企业产品在中国的市场占有率不断上升，而中国本土企业产品的市场份额却相对下降，结果导致中国相关产业和行业的发展严重受阻或遭受重大损害，这在以电子、汽车和化工为代表的中韩两国竞争性行业中表现得尤为突出。鉴于此，中国在继续坚持扩大开放政策、积极吸引韩国对华投资的同时，应当重视防范韩国对华直接投资中有损于中国国内产业和市场的规避反倾销行为，利用中国反倾销政策法规中的规避和反规避条款，及时发起反规避调查或实施反规避措施，以有效保护中国相关产业和市场，并对韩国对华反倾销起到相应的遏制作用。

（本文系中国人民大学2018年度“中央高校建设世界一流大学［学科］和特色发展引导专项资金”的阶段性成果）

注释

[1]除了另有说明，文中有关韩国对中国的反倾销数据，均根据WTO网站（http://www.wto.org）反倾销案件数据库和中国商务部中国贸易救济信息网（http://www.cacs.mofcom.gov.cn）案件数据库2018年6月10日的数据资料整理计算而得。

[2][6][19][23][28]宋利芳：《WTO框架下印尼对华反倾销及中国的对策》，《东南亚研究》，2016年第6期，第63、65、67、68、69页。

[3][35]国家统计局：《中国统计年鉴（1996）》，北京：中国统计出版社，1996年，第586、598页。

[4]《进出口商品主要国别（地区）统计（2017年1～12月）》，《国际贸易》，2018年第2期，第70页。

[5][14][16][33]中国商务部：《2017年韩国货物贸易及中韩双边贸易概况》，《国别贸易报告（韩国）》，2018年第1期，https://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=57568，上网时间：2018年5月10日。

[7]Jai S. Mah and Yong Dae Kim, "Antidumping Duties and Macroeconomic Variables: The Case of Korea", Journal of Policy Modeling, 2006, 28 (2), pp. 157-162.

[8][10]国家统计局：《国际统计年鉴（2000）》，北京：中国统计出版社，2000年，第86、351页。

[9]国家统计局：《国际统计年鉴（2011）》，北京：中国统计出版社，2011年，第41页。

[11]国家统计局：《国际统计年鉴（2012）》，北京：中国统计出版社，2012年，第143页。

[12]宋利芳：《WTO成立以来韩国的反倾销摩擦及其特点分析》，《东北亚论坛》，2007年第2期，第84～85页。

[13][17][29]宋利芳：《韩国反倾销政策法规及其实践》，《东北亚论坛》，2010年第5期，第94、98、92～93页。

[15]钱新：《韩国石化业：强化竞争力迎双重挑战》，《中国石化》，2010年第9期，第59页。

[18]Shih-Jye Wu, Yang-Ming Chang and Hung-Yi Chen, "Antidumping Duties and Price Undertakings: A Welfare Analysis", International Review of Economics and Finance, 2014, 29 (1), pp. 97-107.

[20]《中国——韩国自由贸易协定》，第90～94页，http://fta.mofcom.gov.cn/korea/annex/xdwb_07_cn.pdf。

[21]宋利芳：《WTO框架下澳大利亚对华反倾销状况及其中国对策》，《亚太经济》，2016年第2期，第61～62页。

[22]金香丹、张慧智：《中韩面向欧亚大陆腹地的合作——基于“一带一路”与“欧亚倡议”对接视角》，《黑龙江社会科学》，2017年第2期，第37～41页。

[24]蒋冬英、赵曙东：《析中国对美出口产品质量与美国对华反倾销起诉之间的关系》，《世界经济与政治论坛》，2015年第3期，第131页。

[25]R. Belderbos, H. Vandenbussche and R. Veugelers, "Antidumping Duties, Undertakings, and Foreign Direct Investment in the EU", European Economic Review, 2004, 48 (2), pp. 429-453.

[26]中国商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2016年度中国对外直接投资统计公报》，第45、50页，http://fec. mofcom.gov.cn/article/tjsj/tjgb/，上网时间：2018年6月15日。

[27][37]中国商务部：《对外投资合作国别（地区）指南（韩国）2017年版》，第41页，http://fec.mofcom.gov.cn/ article/gbdqzn/upload/ hanguo.pdf，上网时间：2018年6月20日。

[30] Michael O. Moore, "VERs and Price Undertakings under the WTO", Review of International Economics, 2010, 13 (2), pp. 298-310.

[31]Robert M. Feinberg and Kara M. Reynolds, "The Spread of Antidumping Regimes and the Role of Retaliation in Filings", Southern Economic Journal, 2006, 72 (4), pp. 877-890.

[32]国家统计局：《中国统计年鉴（2003）》，北京：中国统计出版社，2003年，第659页。

[34]李贤珠：《中韩贸易结构变化探析——从产品加工阶段的视角》，《国际贸易》，2010年第9期，第26页。

[36]国家统计局：《中国统计年鉴（2017）》，北京：中国统计出版社，2017年，第366页。

[38]胡艺、沈铭辉：《中韩贸易20年：回顾与展望》，《东北亚论坛》，2012年第5期，第76页。

责 编／周于琬

China's Response to South Korea's Anti-dumping Policy in the WTO Context

Song Lifang

Abstract: Since the establishment of the WTO, South Korea has been intensifying its anti-dumping actions against China. This article intends to investigate South Korea's anti-dumping measures against China from 1995 to 2017 in terms of the number of anti-dumping cases and its distribution, the products involved, and the judgments given and how they are enforced. The study found that South Korea's anti-dumping actions against China have three characteristics in the context of WTO. First, China has become the primary target country of South Korea's anti-dumping policy. Second, the chemical products are the major target product; Third, South Korea's anti-dumping enforcement rate against China is high, and it rarely takes the price commitment measure. Under the background of the WTO, these anti-dumping characteristics have their own corresponding reasons. In order to deal with South Korea's anti-dumping probes, China should adopt measures in four areas: strengthen policy coordination with South Korea on anti-dumping issues; adjust the current export competitiveness strategy focusing on chemical products, and expand China's direct investment in South Korea; actively respond to South Korea's anti-dumping probes, and proactively suggest the price commitment measure and abide by it; and appropriately tighten anti-dumping investigations against South Korea, creating a deterrent effect against it.

Keywords: South Korea, anti-dumping, chemical products, price commitment

宋利芳，中国人民大学经济学院教授、博导，中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员。研究方向为国际贸易、发展经济学。主要著作有《WTO框架下的国际反倾销政策与实践》《环境发展与国际商务》等。