【摘要】 随着中国深度融入全球经济，国际经贸规则对中国国内制度变迁产生了显著的影响。本世纪初中国政府对WTO的相关承诺就以硬化预算约束的方式推动了国有企业的改革。近年来国有企业与非国有企业之间的公平竞争问题成为中国经济面临的重要课题，也成为西方发达国家重塑国际经贸规则的重要诱因。作为OECD倡导的软法, “竞争中性”原则可以进一步硬化对国有企业的预算约束。鉴于“竞争中性”从软法转化为具有约束力的多边规则尚需时日，中国在有关国际制度的重构或创设中可以稳步提出“竞争中性”的中国方案。
【关键词】 国际经贸规则 国有企业 预算软约束 WTO OECD 竞争中性
【中图分类号】F276.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.23.007
在中国经济体制改革的进程中，国有企业改革既是改革的重点，也是改革的难点。政治经济学文献表明，预算软约束是导致国有企业低效率的主要原因。由于时间不一致性，只有政府作出可信的承诺，国有企业的预算约束才会硬化。如果政府通过国际经贸规则捆住自己的手，那么其承诺将具有更大的可信性。因此，积极运用和参与制定相关的国际经贸规则有可能提高国有企业的效率，促进国有企业的改革。本世纪初中国加入世界贸易组织（WTO）对国有企业改革的推动，就反映了国际经贸规则增强国家对内承诺可信性的逻辑。随着近年来国内外经济环境的变化，中国国有企业改革亟待进一步推进。站在改革开放四十周年的历史节点上，重思开放促进改革的历史经验，积极参与新一轮国际经贸规则的制定，通过国际经贸规则来重启中国国有企业改革无疑具有重要的价值和意义。
国有企业改革的困境与出路
1992年10月，党的十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年3月八届全国人大一次会议通过了宪法修正案，正式将“国营经济”的提法改为“国有经济”，将“国营企业”的提法改为“国有企业”。1993年11月党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是中国国有企业改革的方向。这一决定超越了20世纪80年代“放权让利”的思路，为企业改革的推动者确立了一个新的目标：把国有企业转变为独立的、自主的、以市场为导向的经济实体。作为现代企业理论的奠基人，罗纳德·科斯指出了实现这一目标的困境：“乍看起来，这个想法似乎违背直觉。国企如何能不受国家干预？企业改革内部存在着一个困境：国企不可能完全与国家脱离。一个归国家所有的国企如何变成自主逐利的商业企业？”[1]如果这种转变不能完成，国有企业仍然效率低下，无法真正成为市场竞争的主体。对于这种困境，科斯指出了两条出路：第一，由于大部分国有企业已经处于亏损状态，有必要削减国有企业的数量；第二，简化政府与国有企业间的关系，让国有企业参与市场竞争。[2]事实上，中国决策者在国有企业改革的实践中所采取的“抓大放小、有进有退”体现了前面一条出路。在20世纪90年代末，相当数量的中小型国有企业就改制为“非国有控股”的民营企业。[3]虽然中央政府在意识形态上仍抵制私有化，“放小”也会产生国有资产流失和国有企业工人失业的问题，但国有企业的改制的确可以在很大程度上硬化其预算约束。总体而言，私营企业的生存和发展由市场竞争来决定，市场竞争中的优胜劣汰促进了私营企业效率的提升。与此相比照，调整政府与国有企业间的关系，让国有企业，包括大型国有企业参与市场竞争要更加困难，因为国有企业面临明显的预算软约束问题。
根据雅诺什·科尔奈的论述，国有企业的预算软约束主要包括四种形式：（1）软补贴，即国家补贴长期没有一个明确规定的数量，补贴的数量取决于讨价还价的过程；（2）软税收，即企业上缴净收入的数额不是根据统一稳定的原则来确定，而是在事前和/或事中讨价还价；（3）软信贷，即企业和银行签订的信贷合同并不会严格履行，陷入困境的企业还可以继续向银行申请贷款；（4）软价格管制，即企业通过与价格管理当局的纵向讨价还价，来提高价格或者实现隐蔽的价格上涨。[4]如果要提高国有企业改革的效率，就要使国有企业的预算约束由软变硬。科尔奈指出：“软硬程度反映了一个组织的管理部门在发生亏损时对政府援助的预期有多么强烈，或者说是这种情况发生的主观概率。”[5]如果让国有企业真正成为自负盈亏的市场主体，政府必须做出可信的承诺，让企业期望通过自身降低成本和增加赢利而非政府救助来获得生存和实现发展。在政府具有很大自由裁量权的条件下，政府所制定的政策具有很大的可逆性和变动性，因此这种承诺的可信性至关重要。如果政府以某种制度设计限制了自己在政企关系上的自由裁量权，政府对经营不善的国有企业不予救助或者施加惩罚的承诺将会更加可信。基于以下的因果机制，国际规则可以增强政府政策承诺的不可逆性。
首先，通过回报战略的制度化，国际规则对违约行为施加了成本，限制了政府的政策选择范围。根据罗伯特·基欧汉为“回报”（reciprocity）给出的定义：“回报是大致相等价值的交换，每一方根据他方先前的行动来确定自己采取何种行动，通过这种方式来以眼还眼、以牙还牙。”[6]在这种战略下，如果违背在国际规则下所做的承诺，国家将会受到其他国家的惩罚，无论这种惩罚是当下的报复还是长期的声誉损失。如果国际规则可以使政府不得不为日后可能的违约行为付出超出其收益的成本，那么政府的承诺就具有一定的不可逆性。
其次，通过授权给国际组织，政府可以通过限制自己的法定政治权力向国内行为体做出可信的承诺。与一般的社会经济行为体不同的是，政府所面临的承诺问题与不受约束的政治权力有着密切的关系。正如达龙·阿塞莫格鲁和詹姆士·罗宾逊所指出的：“当那些拥有政治权力的人对那些没有政治权力的人作出承诺时，承诺有时可能是不可信的。”[7]政府之所以难以做出不可逆的政策承诺，主要是因为政府拥有不受约束的政治权力。在这个意义上，如果国际规则能够有效地约束政府的权力，那么政府将会解决所面临的承诺困境。
再次，国际规则诱导了与之互补的国内组织形式，而这种组织形式反过来又可能产生新的与之互补的制度。保罗·皮尔逊认为，路径依赖通常在涉及组织和制度的互补结构的宏观层面是最强有力的，而不是在单个组织和制度的层面上。[8]国际规则可以促进国内政府机构的变化，从而间接锁定政策取向和国家承诺。这样，“国际协议可以影响国家的决策结构，从而加强了特定的政策模式或将各国锁定在特定政策模式之中”。[9]由于制度互补性的逻辑，国际规则增加了国内相应政策的专用性资产或沉没成本，从而使政府逆转其政策承诺变得更加困难。
作为调节国际经贸关系的规则、规范或制度，国际经贸规则在世界经济中的涵盖范围不断扩大、约束程度不断提高。在某种意义上，国际规则已经成为经济全球化的一个主要组成部分。[10]随着中国深度融入全球经济，国际经贸规则对中国国内制度变迁产生了显著的影响。加入WTO对中国国有企业改革的促进作用就是一个典型的案例。
加入WTO与中国国有企业改革
在1992年确立社会主义市场经济目标后的几年，面对经济过热和通货膨胀的压力，中国中央政府实施了紧缩的宏观经济政策。这种紧缩政策要求减少为国有企业提供的信贷，减缓货币与价格的增长，并最终让企业的重组由市场力量来决定。正如巴里·诺顿指出的：“迟至1997年，情况已经清楚，中国的政策已经开始转向了长期的宏观经济保守政策，而且也不负众望达成了宏观经济的稳定。这一转型也使企业有了硬预算约束，为公共企业为自己的收益和损失负责提供了重要的前提条件。”[11]1997年亚洲金融危机发生后，韩国大财团制和日本主银行制度的预算软约束对经济发展的负面作用给中国观察家留下了深刻的印象。中国国有企业和国有银行的预算软约束比韩国和日本更为严重，只是由于中国资本项目尚未开放而侥幸逃脱。鉴于亚洲金融危机的教训，中国领导人意识到必须加快国有企业的改革。尽管1997年9月召开的党的十五大在所有制问题上取得了重大突破，国有企业改革仍面临着严峻的局面。一方面，中央政府中的一些部门在“抓大放小”的旗帜下加强了对大型国有企业的控制，另一方面，地方政府也在“抓大放小”的旗帜下贱卖国有企业，导致国有资产的大量流失。在这种情况下，中央政府在1998年底不得不放慢了对国有企业的改制与结构性重组。[12]面对新的环境，中国最高决策者开始把加速进行国有企业改革与加入WTO问题相互联系起来。
此时，中国复关的谈判已随着WTO的成立转为中国入世的谈判。由于中国未能在WTO建立前完成复关谈判，时任外经贸部副部长谷永江曾代表中国政府郑重声明：“中国并不想关闭谈判的大门，但中国将不再主动要求举行双边磋商和中国工作组会议。”[13]虽然中国在中国工作组主席和缔约方的邀请下自1995年下半年起恢复了谈判进程，但是谈判直到1999年初仍处在徘徊不定的状态。中美双边谈判是中国加入WTO谈判中最复杂、最艰难的部分。1997年10月江泽民主席访美和1998年6月克林顿总统访华期间，谈判因双方立场分歧都没有取得突破。克林顿政府由于受到国内政治压力的影响，提出的要价与中方的出价差距过大，数次放弃了达成协议的努力。考虑到种种因素，加入WTO也并不在中国最高决策者的优先日程上。但随着国有企业改革困境的凸显以及其他的现实考虑，中国领导人在1998年底1999年初希望尽快与美国达成一揽子协议。正如有学者敏锐观察到的：“面对激烈的外国竞争，国有企业将不得不接受市场规则而非政府管理的规则。为了生存，中小型企业将被民营化而大企业将被加强。加入WTO对国内的国有企业改革具有重要性，使其从‘要么改革、要么出局’的情况变为‘要么开放、要么出局’的情况。只有在这个时刻中国领导人才下定决心结束谈判。”[14]作为当时经济政策的主要决策者，朱镕基总理向美方发出了尽快达成入世协议的信号。
1999年1月12日，朱镕基在会见美国联邦储备委员会主席格林斯潘时谈到：“我将接受克林顿总统的邀请，于今年4月份访问美国。我希望在我访美期间，两国能就中国加入世贸组织问题达成协议。我已经要求外经贸部部长石广生和美国贸易代表巴尔舍夫斯基进行谈判。如果巴尔舍夫斯基开出的条件合情合理，我们将接受，但是必须有时间表。”[15]1月27日，朱镕基在北京会见了美国驻华大使尚慕杰，再次谈到WTO问题。1月29日，石广生会见美国副贸易代表费舍尔时指出，最近朱镕基总理对格林斯潘和尚慕杰的谈话应该引起美方的高度重视，希望美方正确理解朱镕基传递的信息：一是表现了中国加入WTO的坚定信心以及积极态度；二是中国为早日结束谈判愿意做出重大努力；三是美方拿出的要价单必须合情合理。[16]此后中美两国谈判代表密集进行了第19～22轮双边磋商，在朱镕基访美前，中方在多数领域已与美方达成或者接近达成一致。
朱镕基于1999年4月访美期间，数次阐述了加入WTO与中国企业改革的关系。在华盛顿美国七团体晚餐会上发表的讲演中，他告诉与会人士：“关于中国加入WTO的问题，我们已经进行了十三年的谈判，我们确实作出了很大的让步。我们为什么做这些让步呢？有人骂我们是卖国贼，我认为，这种开放引入了竞争机制，对促进中国企业的发展是有好处的。”[17]他在纽约经济俱乐部晚宴上在回答美国前商务部长霍伯特·弗兰克林关于中国入世的问题时明确指出：“只有引入这种竞争机制，才能更好地促进我们自己的国有企业发展，促进我们的国民经济更加健康地向前发展。”[18]
令人遗憾的是，由于克林顿政府判断失误，美国错失了在朱镕基访美期间与中国达成协议的机遇。但经过这些密集谈判，中美就中国加入WTO达成协议也只有一步之遥。《人民日报》于1999年5月7日第一版发表了“青山遮不住、毕竟东流去——中国加入世贸组织大势述评”的文章，提出：“‘入世’，使得开放目标的实现变得紧迫。在优胜劣汰的竞争机制下，国内企业要么奋起直追，要么黯然出局。而暂时的阵痛，换来的将是整个经济效率和质量的提升。”[19]1999年11月10～15日，中方与美方进行了最后的谈判。在朱镕基直接介入谈判后，中美双方终于在15日达成了双边协议。在15日下午的中央经济工作会议上，朱镕基向与会人员宣布了中美谈判结束的消息，并就入世的影响指出：“一参加世贸组织，外国东西全进来，我们都垮了。不是这么个情况，没那么可怕。但是从另一方面讲，我们自己的企业也的确应该自强，应该改善经营管理，提高自己的竞争力，加入世贸组织是通过竞争促进我们进步，这个是完全对的。其实，参加世贸组织是很好的一种良性作用，就是有些外国产品进来，它们价廉物美，我们比不上它，这样就促进我们改进。”[20]朱镕基的上述谈话再次表明了中国领导人通过加入WTO推动国有企业改革的战略意图。
在加入WTO的法律文件中，中国政府所做的承诺以不同的方式涉及到国有企业。中国关于市场准入的承诺虽然指向不同的产业，但是最终承受市场竞争的还是作为经济细胞的企业，包括国有企业。中国在规则问题上所做的一些承诺则更直接地指向政府与国有企业的关系。对照科尔奈所论述的预算软约束的四大来源，中国政府在法律文件中对WTO的相关承诺都会以直接或间接的方式硬化国有企业的预算约束。
第一，在补贴的问题上，中国同意对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接收者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。根据《中华人民共和国加入议定书》第10条，中国政府承诺自加入之日起取消所有WTO《补贴与反补贴措施协定》所禁止的补贴。[21]如果对所涉及补贴是否属于禁止性补贴存在争议，中国将遵守《补贴与反补贴措施协定》中的补救措施条款：只要WTO一成员有理由认为补贴方给予的专向性补贴为禁止性补贴，就可以请求与补贴方进行磋商；如果在提出磋商请求后30天内未能达成双方同意的解决办法，任何一方可将该事项提交争端解决机构。[22]据此，中国承诺逐步取消中央预算提供给某些亏损国有企业的补贴、以出口业绩为基础优先获得的贷款和外汇以及根据国产化率给予的优惠关税税率。随着国家对国有企业补贴项目的减少，国有企业将主要依靠自己的努力来增强竞争力，而难以寄希望于政府提供的补贴。
第二，在税收的问题上，《中国加入工作组报告书》指出，经过多年的改革开放，中国已经建立了一套符合市场经济原则的财政管理体制，并在1994年税制改革以来建立了以增值税为主体税种的税收制度。[23]虽然中国在加入WTO的法律文件中没有直接做出关于税收问题的承诺，但中国承诺遵守的WTO的非歧视原则和透明度原则与此高度相关。基于非歧视原则，中国承诺给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇，特别是在生产所需投入物、货物和服务的采购及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件上。[24]基于透明度原则，中国承诺只执行已公布的法律、法规及其他措施，并设立或指定官方刊物用于公布这些法律、法规及其他措施。[25]这样，国有企业上缴净收入的数额只能根据统一的、公开的法规和政策来确定。
第三，在信贷的问题上，在《中国加入工作组报告书》中，针对一些工作组成员的关注，中国代表表示：“国有银行已经商业化，对国有企业的信贷完全按照市场条件进行。”[26]根据《中华人民共和国加入议定书》附件9，中国承诺加入时允许外资银行向所有中国客户提供外汇服务，加入后5年内允许外资银行逐步在全国向所有中国客户提供人民币本币业务。[27]这样，中国的国有银行将硬化对企业的债务责任约束，陷入困境的企业也难以从国有银行继续获得信贷。
第四，在价格管制的问题上，在《中华人民共和国加入议定书》中，中国承诺允许每一部门交易的货物和服务的价格由市场力量决定，并且取消对此类货物和服务的多重定价做法。除了在特殊情况下，中国不得对货物或服务实行价格控制，并且尽最大努力减少和取消这些控制。此外，中国应在官方刊物上公布国家定价的货物和服务的清单及其变更情况。[28]此外，在《中国加入工作组报告书》中，中国代表也表示：“中国国有企业已基本依照市场经济规则运行，政府不再直接管理国有企业的人、财、物和产、供、销等生产经营活动。国有企业产品价格由市场决定，经营性领域的资源基本由市场配置。”[29]这样，依靠价格控制来保护国有企业的做法将会大大受到限制。
从以上四个方面来看，加入WTO可以硬化对国有企业的预算约束，从而促进国有企业效率的提高。从1998年到2007年，中国国有企业的绩效持续改善。中国工业国有企业全要素生产率的加权平均水平在1998年为非国有企业的55%，2007年上升到75%。[30]随着国有企业绩效的改善，国有企业在市场竞争中的赢利能力不断增强。总资产贡献率从1998年的6.51提高到2007年的13.79，成本费用利润率从1998年的1.61提高到2007年的9.90。[31]中国的国有企业改革在这一阶段取得了显著的成功。
OECD“竞争中性”原则与中国国有企业改革
2008年全球金融危机爆发后，中国国有企业改革的国内和国际环境都发生了深刻的变化。为了实现“扩需求、保增长”的方针，中国中央政府先后发布了十大产业振兴计划，实施了4万亿元投资。2009年新增的近10万亿贷款，以及补贴、税收优惠等大部分都给了国有企业，主要是中央管理的国有企业。[32]国有企业不仅在能源、原材料、交通、通信、金融等行业保持了支配地位，而且运用其融资优势向房地产等不应广泛涉足的领域扩张。有的经济学家认为中国出现了“国进民退”的现象，有悖市场化改革的方向。[33]由于“国进民退”在总体上并没有得到统计数字的支持，这方面的讨论很快就停止了。[34]但无论如何，近十年来国有经济规模和国有资本总量在各种因素的综合作用下迅速扩大。根据张春霖的估算，2016年末国家在非金融和金融类国有企业投入的国有资本总量至少有50万亿元，其规模超过了2012年的GDP和2014年的全社会固定资产投资总额。[35]与国有企业相比，民营企业在市场准入、审批许可、融资等方面则面临各种各样的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”。尽管在商品市场上非国有企业与国有企业相对平等地展开竞争，但在要素市场上国有企业仍基于其所有制身份获得了非国有企业难以获得的优势，比如国有企业比民营企业更容易获得土地和银行信贷，也更容易获得政府的补贴。国有企业与非国有企业的公平竞争成为中国经济面临的重要课题。
2008年全球金融危机重创了西方发达国家的经济，以金砖国家为代表的发展中国家在世界经济中的影响力显著增加。由于许多发展中国家的企业采用了国家所有制的形式，国有企业在国际直接投资和国际贸易中越来越重要。据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）估计，全球至少有550家国有跨国企业，它们拥有约15000家海外分支机构及超过2万亿的海外资产。2013年，这些国有跨国企业贡献了超过1600亿美元的外商直接投资。尽管它们的数量在总的跨国企业中不足1%，却构成了超过11%的全球外商直接投资流动。[36]由于缺乏一致的企业层面的数据，难以准确评估国有企业在国际贸易中的重要性，但可以确定的是许多有很高国有企业比例的行业热衷于贸易。据经济合作与发展组织（OECD）估计，那些前10家最大企业中至少有5家是国有企业的国家加起来占了全球商品贸易总额的20%。[37]作为拥有最多大型国有企业的发展中国家，中国成为讨论国有企业跨国效应的焦点。虽然近年来民营企业的对外直接投资活力已被激发，但国有企业仍是中国对外直接投资的主导者。2016年末，在非金融类对外直接投资11800.5亿美元存量中，国有企业占54.3%。[38]如果再考虑到国有企业在中国金融行业的主导地位和中国金融类国有企业国际化程度的迅速提高，中国国有企业在国际市场上已经成为了西方发达国家企业的强有力竞争者。尽管某些西方发达国家也有一定数量的国有企业，但从根本上讲西方发达国家的经济体制建立在私营企业相互竞争的基础上。随着中国国有企业对国际市场的积极参与，如何维护国有企业和私营企业之间的公平竞争成为西方发达国家关注的重要议题，对于两者难以公平竞争的担忧也成为中国对外贸易和投资频频遭遇阻碍的重要诱因。
因此，无论从国内经济环境还是国际经济环境来看，中国国有企业都面临着如何实现和非国有企业的公平竞争的问题。毫无疑问，竞争是市场有效运作的核心机制。公平竞争不仅有利于非国有企业的健康发展，也同样有利于国有企业的效率提升。将国有企业置于公平竞争的制度环境中，将使国有企业的生存和发展取决于自身的绩效而非其与政府的特殊关系，从而有助于硬化对国有企业的预算约束。作为预算软约束概念的提出者，雅诺什·科尔奈虽然对国有企业真正硬化其预算约束的可能性充满怀疑，但也没有完全排除这种可能性。在他看来，“只有当私营部门逐渐发展成为有威胁的竞争者时，继续存在的国有企业管理者才会更像真正的商人”。[39]在这个意义上，公平竞争将有效推动国有企业的改革。
应该说，不同所有制企业公平竞争是中国建设社会主义市场经济的内在要求，也是中国国有企业改革的重要内容。早在1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就提出：“促进各种所有制经济公平竞争和共同发展。”2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又提出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”接下来的问题是如何通过规则体系的构建将国有企业真正置于公平竞争的制度环境之中。
作为当今世界贸易秩序的基石，WTO的规则体系可以通过惩戒可能涉及国有企业的贸易扭曲政策来促进国有企业和非国有企业之间的公平竞争。例如前文提到的《补贴与反补贴措施协定》禁止政府提供某些补贴，中国加入WTO时基于这些规则作出了相关承诺。但正如OECD研究报告指出的：“这些规则是当年国有企业主要面向国内市场或者集中于衰退行业或特定行业制定的。因此，它们也许不能足够有效地确保近日观察到的全球性活动的大型国有企业的竞争性行为。”[40]也就是说，WTO现有的这些规则没有充分考虑到具有竞争力的国有企业大规模进入国际市场后带来的新问题。在这样的背景下，作为OECD软法的“竞争中性”（Competitive Neutrality）开始成为维护国有企业和非国有企业公平竞争的主要国际规则。
作为主要由发达经济体构成的国际经济组织，OECD围绕着重大经济问题发布了大量的高水平研究报告。这些研究报告虽然不具有约束力，但却构成了具有实际效果的行为规范，在很大意义上起到了软法的作用。2005年，OECD颁布的《OECD国有企业治理指引》中就体现了竞争中性的内涵，即政府需要确保公平竞争的市场环境，避免通过管理和监督权扭曲国有企业和私营企业之间的竞争。[41]近年来，OECD连续发布了多项关于竞争中性的研究报告。根据这些报告，实现“竞争中性”要求遵循八项建议：（1）精简政府企业的运作形式；（2）确定特殊职能的直接成本；（3）获得商业回报率；（4）核算公共服务义务；（5）税收中性；（6）监管中性；（7）债务中性和直接补贴；（8）公共采购。这些建议及与之相关的工具文件和最佳实践构成了一套国际软法。
对照预算软约束的主要来源，“竞争中性”的多项规则有助于硬化对国有企业的预算约束。第一，在补贴的问题上，OECD强调确定特殊职能的直接成本，制定合理的成本分摊机制，在国有企业中保持高标准的问责力度与透明度，以确保公共服务义务（通常涉及补贴）不会成为企业对其竞争性业务进行交叉补贴的渠道。会计体系应当对国有企业特殊义务予以充足的成本覆盖，以避免国有企业与追求利益最大化的私有企业相比处于劣势，另一方面也要避免对特殊义务过度补偿产生额外的补贴效应。[42]第二，在税收的问题上，OECD主张税收中性，强调国有企业和私有企业应面对相似的税收负担，政府应该对公司制企业坚决执行非歧视原则，对于非公司制商业活动用补偿费代替缴税，调整政府服务价格以反映税负成本的增加。[43]第三，在信贷的问题上，OECD主张债务中性，即在同等条件下国有企业的贷款利率应与私有企业相同，国家不得就国有企业自动进行担保，应在国家担保的披露和回报方面有具体的操作办法，鼓励国有企业寻求其他融资方式如股权融资，落实相关机制避免国有企业、国有银行或金融机构之间的利益冲突。[44]此外，OECD认为要实现竞争中性，国有企业就应该以其用于从事相关活动的资产为基础获得与市场水平一致的回报率，即商业回报率。
面对国内外经济环境的变化，中国政府已经开始考虑接受“竞争中性”的国际规则。中国人民银行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上提出：“为解决中国经济中存在的结构性问题，将加快国内改革和对外开放，加强知识产权保护，并考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业。”10月15日，国务院国资委副秘书长彭华岗回答记者提问时指出，当前国企改革的思路和目标与“竞争中性”原则是一致的。[45]基于中国社会主义市场经济体制自身发展完善的需要，也基于维护开放型世界经济的需要，“竞争中性”可以用来推动中国的国有企业改革。
不过，要让“竞争中性”原则在中国国企改革中真正发挥有效的作用，还需要解决一系列问题。第一，OECD所倡导的“竞争中性”仍属于国际软法，不具有法律约束力。如前所述，当国际规则有效地将回报战略制度化，约束政府的法定权力并诱导国内与之互补的组织形式时，国际规则才能增强政府承诺的可信性，切实硬化对国有企业的预算约束。在多边层次上将“竞争中性”从不具约束力的软法转变为具有约束力的国际规则，还有很长的一段路要走。第二，OECD关于竞争中性的指导性建议过于原则笼统，无法提供一个涉及各国市场发达程度、行业监管理念、竞争规制目的以及社会责任承担的政策工具体系，八项建议之间也缺乏严谨的逻辑关系，并且无法回避国有企业治理规范与竞争政策之间相对独立和脱节的现实。[46]这就为中国根据自身实际情况提出一套更完善的“竞争中性”方案提供了很大的空间。第三，作为目前在世界范围内推动“竞争中性”原则的主要力量，美国已经在双边、区域、诸边等多个层面将“竞争中性”原则转化为具有约束力的国际规则，比如《美国—新加坡自由贸易协定》《北美自由贸易协定》及后继的《美墨加协定》《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），等等，特别是TPP是迄今为止对国有企业问题规定最为详尽的自贸协定。这些双边、区域、诸边的规则很有可能构成日后多边规则的基础。2018年5月31日，美国、欧盟和日本的贸易部长（代表）声明三方将加快制定关于产业补贴和国有企业的可能新规则，以便为三方的工人和企业创造更加公平的竞争环境。与其被动等待西方发达国家将对其有利的“竞争中性”原则多边化，不如中国主动提出对己有利的“竞争中性”规则体系。
在当前逆全球化浪潮汹涌、再全球化已露端倪的背景下，中国可以考虑在以下国际制度的重构或创设中稳步提出“竞争中性”的中国方案。第一，WTO的改革。目前有关各方已经就WTO改革的必要性达成共识，但在WTO改革的具体方案上仍各有盘算。作为维护多边贸易体系的主要伙伴，中欧已经就WTO改革展开合作，并为此建立了一个副部长级的联合工作组。竞争政策将成为WTO改革的重要领域，中国可以运用联合工作组寻求与欧盟在这方面的共识，至少寻找可能的契合点。此外，中国应该考虑和印度、巴西等同样拥有众多国有企业的WTO成员国在“竞争中性”议题上建立策略联盟，携手维护发展中国家在国有企业发展上的共同利益。第二，中欧投资协定等双边投资协定（BIT）。BIT经常在投资者的定义中包含国有企业，美国（100%）、澳大利亚（92%）和加拿大（81%）是在投资者定义中最为经常包括国有企业的国家。[47]某些BIT包括了确保国有企业和私有企业之间公平竞争的条款，或专门提到了“竞争中性”原则。中欧BIT谈判目前已经进入新阶段，面对欧方对中资企业在欧直接投资的忧虑谈判无法绕开涉及国有企业的条款。中国在下一步谈判中应在“竞争中性”原则下维护中资企业的投资权益并回应欧方的合理关切。第三，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等自由贸易协定。一些自贸协定明确指出其规定同样适用于某些特殊定义的国有企业以弥补在WTO语境下的定义模糊之处，或者包括一些额外的有关国有企业的专门规定。RCEP是在WTO规则基础上更高水平的自贸协定。作为拥有最大规模国有经济的谈判方，中国在RCEP的谈判中可与具有相当数量国有企业的越南、新加坡和马来西亚等国携手确立有关国有企业规制的新规则，为“竞争中性”原则提供符合国际共识并具有中国底色的模板和蓝本。
注释
[1][2]［英］罗纳德·科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，北京：中信出版社，2013年，第174页。
[3]陈佳贵、王钦：《中国工业经济的改革、开放与发展》，载蔡昉主编：《中国经济转型30年：1978～2008》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第56页。
[4]［匈］雅诺什·科尔奈：《社会主义体制：共产主义政治经济学》，北京：中央编译出版社，2007年，第133～134页。
[5]［匈］雅诺什·科尔奈：《后社会主义转轨的探索》，长春：吉林人民出版社，2011年，第129页。
[6]Robert O. Keohane, "Reciprocity in International Relations", International Organization, Vol.40, No.1, 1986, p. 8.
[7]［美］达龙·阿塞莫格鲁、詹姆士·罗宾逊：《政治发展的经济分析》，上海财经大学出版社，2008年，第117页。
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[9]John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton: Princeton University Press, 2001, p. 68.
[10]张宇燕等：《全球化与中国发展》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第203页。
[11]［美］巴里·诺顿：《中国经济：转型与增长》，上海人民出版社，2010年，第80～89页。
[12]Hui Feng, The Politics of China's Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global, London and New York: Routledge, 2006, p. 105.
[13]石广生主编：《中国加入世界贸易组织谈判历程》，北京：人民出版社，2011年，第139页。
[14]Hui Feng, The Politics of China's Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global, p. 106.
[15]《朱镕基讲话实录（第三卷）》，北京：人民出版社，2011年，第222页。
[16]石广生主编：《中国加入世界贸易组织谈判历程》，第237页。
[17][18]《朱镕基答记者问》，北京：人民出版社，2009年，第252、272页。
[19]龚雯、张向晨：《青山遮不住、毕竟东流去——中国加入世贸组织大势述评》，《人民日报》，1999年5月7日，第1版。
[20]《朱镕基讲话实录（第三卷）》，第388～389页。
[21]石广生主编：《中国加入世界贸易组织法律文件》，北京：人民出版社，2011年，第48页。
[22]中华人民共和国商务部世界贸易组织司编译：《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》，北京：中国商务出版社，2011年，第233页。
[23][24][25][26][27][28][29]石广生主编：《中国加入世界贸易组织法律文件》，第231、45、44、236、19、48、235～236页。
[30]Chang-Tai Hsieh and Zheng (Michael) Song, Grasp the Large, Let Go of the Small: The Transformation of the State Sector in China, Working Paper 21006, http://www.nber.org/papers/w21006.
[31]中国国家统计局：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，1999年，2008年。
[32]吴敬琏：《中国经济改革进程》，北京：中国大百科全书出版社，2018年，第252页。
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[35]张春霖：《国有企业改革再出发》，《比较》，2018年第4辑，第51页。
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[40]经济合作与发展组织：《国家发展进程中的国企角色》，第270页。
[41]石伟：《“竞争中立”制度的理论与实践》，北京：法律出版社，2017年，第59页。
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[43]经济合作与发展组织：《竞争中立：经合组织建议、指引与最佳实践指南》，第53～54页。
[44]经济合作与发展组织：《竞争中立：经合组织建议、指引与最佳实践指南》，第81～83页。
[45]《国有企业的发展必须立足于“竞争中性”原则》，《21世纪经济报道》2018年10月16日，第1版。
[46]宋彪：《竞争中性的渊源、政策目标与公共垄断改革》，《经济法研究》，2017年总第18卷，第188页。
[47]经济合作与发展组织：《国家发展进程中的国企角色》，第251页。
责 编／马冰莹
International Economic and Trade Rules and Reform of the Chinese State-owned Enterprises
Tian Ye
Abstract: With China’s deep integration into the global economy, international economic and trade rules have had a significant impact on China's domestic institutional changes. Early this century, the Chinese government’s commitment to the WTO promoted the reform of the state-owned enterprises in the form of hardened budget constraints. In recent years, fair competition between the state-owned and non-state-owned enterprises has become an important issue facing China's economy as well as a major reason for the Western developed countries to reshape international economic and trade rules. As the soft law of OECD, the "competitive neutrality" principle can further harden the budget constraints on state-owned enterprises. Given that it takes some time to transform the "competitive neutrality" from a soft law to binding multilateral rules, China can steadily propose a Chinese definition of it in the reconstruction or creation of the relevant international systems.
Keywords: international economic and trade rules, state-owned enterprises, soft budget constraints, WTO, OECD, competitive neutrality
田野，中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员。研究方向为国际关系理论、国际政治经济学、国际制度与国际合作。主要著作有《中国参与国际合作的制度设计：一种比较制度分析》《国家的选择——国际制度、国内政治与国家自主性》等。
