【摘要】习近平总书记说：“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的今天，城市为求发展，面临产业转型升级、科技推动创新的巨大压力，人才成为解决问题的首选之道。2017年开始于西安、武汉等新一线城市的人才争夺战于2018年上半年进入“白热化”阶段，宽松的落户标准和住房补贴等优惠政策吸引大批人才涌入一二线城市，但是“抢人”容易“强人”难，城市能否提供广阔的发展空间让人尽其才，能否保证优质的公共服务留住人才等都是隐藏在“抢人大战”背后的潜在问题。
【关键词】“抢人大战” 人才 人口红利 人力资本 户籍制度
【中图分类号】C92 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.02.009
“抢”本应是一个带有进攻性的词汇，但是后面加上一个“人”字，变成“抢人”，似乎就成了一个具有竞争力的褒义词。21世纪，人才成为最贵的稀缺资源。2017年下半年从新一线城市兴起的“抢人大战”在2018年上半年随着北京上海等一线城市的加入越演越烈，5月16日天津发布的“海河英才”行动计划人才新政更是将这场“抢人大战”推向高潮。“抢人”是为了“强城”，但是“强城”的同时更需“强人”。
“抢人”源于“人”少
如果说“物以稀为贵”，那么用“人”以“稀”而“抢”来解释这场“抢人大战”再合适不过。人少所以要“抢”背后隐藏的更深层次的原因是全国范围内人口红利的衰减。据《中国统计年鉴》的数据显示，2013年以前，我国劳动适龄人口（15～64岁）始终呈现增长态势，从1982年的6.25亿人增加至2013年的10.06亿人，占总人口比重从61.5%提高至74%。充足的劳动力资源和极具优势的劳动力成本所带来的人口红利，成为我国改革开放40年取得举世瞩目的经济增长奇迹的重要原因。根据要素边际报酬回报率递减原理，劳动力投入的增加有助于资本长时间维持较高的回报率，而且可以促使总抚养比和少年儿童抚养比的下降，使更多的劳动力从非生产性活动中脱离而进行生产性活动，从而有力地推动我国经济的增长。据世界银行估计，人口红利因素能够解释我国经济增长的33%，可见人口优势对于我国经济发展的重要意义，但是，这也意味着，一旦人口红利消失，必然会带来经济增速的回落。2014年，我国15～64岁适龄劳动人口首次出现减少，且大约每年减少100万人，占总人口比重也从2014年的73.4%降至2017年的71.8%（见下图）。随着劳动力人口的减少，我国经济增长速度也从2014年开始呈现放缓趋势，即进入中高速增长阶段。十九大报告进一步明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。
而与人口红利衰减相对应的人口老龄化，进一步加重了我国的人口结构性问题。1982年以来，我国65岁及以上人口数始终呈增长态势，占总人口比重从1982年的4.91%上升至2017年的11.4%，老年人抚养负担不断加重，2016年突破15%。从城市来看，当前参与“抢人大战”的若干一二线城市均已呈现较高的人口老龄化特征，根据有关统计资料，2016年，北京65岁及以上老年人占比超过24%，上海20.6%，广州11.9%，成都14.5%，武汉13.7%，南京11%。城市老龄化不仅加重社会负担，同时在一定程度上不利于当地经济发展。解决这一问题，一靠提高出生率，二靠吸引外来人口。从2013年党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”，到2015年十八届五中全会提出“全面二孩”，虽然逐步改革人口政策，但是人口规模却未呈现预期增长态势。据国家统计局数据显示，2017年我国全年出生人口1723万人，人口出生率为12.43‰，相比于2016年，均有下降，且远低于国家卫计委的低预测数值2023.2万人，这说明育龄人口的生育意愿并没有因为生育政策的放开而有所提高，短期内无法依靠提高出生率来增加劳动力适龄人口，以解决人口结构性问题。因此，为减轻人口老龄化带来的城市发展负担，各城市选择依靠引进外来人口为城市注入新鲜血液，以提高劳动生产力。而引进的人必须是能创造生产力、增加城市活力的高水平高素质人才，以实现人口经济学家所称的“以质量换数量”的“人力资本红利”。可以说，“抢人大战”的根本目标是在人口红利衰减的形势下为实现“人力资本红利”作准备。
“抢人”，是“抢人口”还是“抢人才”
自武汉市在2017年年初推出“百万大学生留汉创业就业计划”打响“抢人大战”的第一枪以来，最近一年多，据不完全统计，我国已有60多座城市加入到这场“战役”中，其中既包括北上广深这样的一线城市，也不乏莆田、宜春、张家口等三四线城市，但总体上还是以成都、杭州、武汉、西安、天津、南京等新一线城市以及省会城市为“参战”主力军。“争抢”的对象主要是高校毕业生以及拥有特殊技能的人才，“争抢”的措施主要包括：放宽落户条件，简化落户程序，发放就业、创业补贴，提供项目资助，给予住房、购房优惠等，简单地说，就是“送房、送钱、送户口”的“三送”或“多送”政策。尽管政策类型大同小异，但是各地“抢人”的标准却随着目的的不同和城市层级的不同而有所差异。
对于北京、上海等这样的一线城市，“抢人”是纯粹的“抢人才”，主要围绕精准行业、高端人群、城市功能定位，在全球争夺稀缺的尖端人才。例如《北京市引进人才管理办法（试行）》主要基于首都四大核心功能建设需要提出引进十类人才，而《上海加快实施人才高峰工程行动方案》则明确列出13个关于前沿技术与产业的重点发展领域。京沪对优秀的一般性人才具有的吸引力仍然是新一线城市无法匹敌的，它们不需要推出新政吸引此类人才，反而需要通过对落户进行限制来缓解人口规模过大带来的“大城市病”，因而其加入“抢人大战”旨在凝聚全球尖端科技人才、汇集国际化优秀资源、发展尖端技术、增强全球竞争力、进一步提高国际影响力。
对于成都、杭州、武汉、西安、天津、南京等15个新一线城市，“抢人”不仅是在“抢人才”也是在“抢人口”。这些城市本身具有一定的吸引力和培养人才的能力，但是不仅面临人才外流至北上广等一线城市的危机，更严峻的是面临彼此作为同质城市之间的巨大竞争压力，无论是武汉实施的“百万大学生留汉创业就业”计划还是天津的“海河英才”行动计划，其放宽落户条件都是为了留住本地高校毕业生并提高对各种人才的吸引力。根据各高校2014年至2017年毕业生就业质量报告显示，近两年，尽管北京大学、清华大学应届毕业生留京就业比例有所下降，如北京大学本科生、硕士生和博士生留京就业比例分别从2013年的71.79%、59.01%、65.63%下降至2017年的32.82%、42.11%和42.44%，但是外省市双一流高校毕业生前往北上广深就业的趋势却有增无减，尤其对于毗邻一线城市的新一线城市高校毕业生，这四个城市仍然是就业首选。以天津的南开大学为例，2014届该校毕业生中本科生和研究生留津就业比例分别是52.24%和51.77%，而2017届毕业生中本科生和研究生留津就业比例分别为39.1%和40.24%，下降幅度约10个百分点，相反，前往北上广就业比例从2014年不到20%提高到2017年近30%，上升约10个百分点。京津冀一体化在带动天津经济发展的同时，也带来了严重的人才流失问题，所以今年5月16日天津市在发布的“海河英才”行动计划中大幅降低人才落户门槛，并成功吸引30万人办理落户申请。对比近两年清华、北大、浙大、南大、武大和川大等名校毕业生就业流向，可以发现，浙江和江苏两地对这些名校的毕业生吸引力仅次于甚至高于北京、上海和广东三地。尤其是杭州，坐拥以阿里巴巴为龙头打造的互联网产业，对互联网及相关领域人才具有巨大吸引力，但由于其仅有浙大一所名校，在留住本土高校人才的同时，仍然需要大力吸引国内外其他名校毕业生前来就业，促进产业更高更快更强的发展。因此，新一线城市既要引进人才也要留住人才，既要通过人才政策“抢人才”，也要通过户籍制度“抢人口”。
而像石家庄市这样的再次一级的地区中心城市及省会城市，由于其本身没有较高质量与充足数量的人才培养平台，在“抢人大战”中处于被动的弱势地位，不得不为避免人口流失过重而实施“抢人口”政策，它们进一步放低人才引进标准，主要目标是大中专毕业生和技工人才及以上，通过落户和补贴吸引周边地区的一般性人才和就业人口。
“抢人”为了“强城”
随着我国经济进入高质量发展阶段，以招商引资拉动地方经济增长的方式因为劳动力成本的上升已经基本过时，房地产市场也逐渐趋于饱和，大中城市要想在新的经济形势下创造新的发展动力，就必须转变经济结构，进行产业升级。十九大报告明确提出，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，随着互联网、大数据、人工智能与实体经济的不断融合，科技与创新在经济发展中的重要地位越加突出，而创新靠的是先进的知识、前沿的技术、具有想法的大脑，这一切都需要有创造力的人来实现。21世纪，对于中国而言，人才是实现民族复兴、赢得国际竞争主动的战略资源；对于城市而言，“聚天下英才而用之”也正是实现创新发展、产业升级的新的经济增长点。各城市争先出台的人才引进政策都在强调对高层次人才、技能人才、创新创业人才、产业急需人才的竞争，新一线及省会城市抢不过北上广的尖端人才，但是可以自己建立平台培养并发展人才，那些经过了一定学历教育并且有学习能力承担的年轻人就是最优质的吸引对象。人才集聚带动产业集聚，一些高科技产业会随着人才的流动而导入到人才所在地，为城市产业升级、转变经济结构提供支持和动力。另外，有人的地方就有消费、投资和税收。暂不提新增的落户人才买房为城市房地产业带来巨大收益，正常的吃、穿、行等一系列日常消费、储蓄和投资行为就已经激活当地的服务业、金融业等多种产业，也为政府扩大了税收来源。
新一线城市及二线城市通过争夺人才以实现城市产业升级，在发展经济新动能的同时，也会产生正外部效应，最为显著的是对一线城市巨大人口压力的缓解。就业机会多、平台基础高、发展前途广一直是高校毕业生“挤破”脑袋想要留在北上广发展的主要原因，但是高额的房租、昂贵的消费、巨大的竞争压力、拥挤的交通和有害的雾霾天气等“大城市”问题也让很多年轻人开始产生“逃离”这些一线城市的想法。近些年来，北京、上海高校毕业生选择在京外沪外城市就业的比例不断增高，浙江、江苏、山东、重庆、四川等地新一线城市的经济水平较二三线城市更高，工资薪酬相对生活成本更为优厚，自然成为就业的不二之选，而随着落户门槛的不断降低和各种人才引进优惠政策的发布，这些城市对大学生就业的吸引力将会越来越高，可以相信北上广深的人口压力随着人才的分流在长期内会得到一定程度的缓解。
“抢人”政策初见成效
目前来看，2017年下半年以来，以杭州、西安、武汉、成都、南京为代表的15个“新一线”城市竞相出台的“抢人”政策确实显现出了成效，表1显示了上述五座城市2016年～2018年一季度人才吸引力指标的变化情况。根据BOSS直聘研究院发布的《2018·一季度人才吸引力报告》数据，2018年一季度，新一线城市人才流入率（流入人数/流出人数）为1.07，较2016年增长3.2%，从新一线城市高校毕业之后留在当地工作的职场新人比例达73.8%（包括应届生和工作经验一年以下的求职者），较2016年增加近20%。其中，表现最佳的是作为新经济表现最为突出的城市之一——杭州。凭借产业优势和地理优势，杭州近年来对北京上海等地高校毕业生的吸引力不断增强，继2015年出台“人才新政27条”后，2018年2月再次出台《关于加快推进杭州人才国际化的实施意见》，用一线城市的标准，将人才引进的焦点从中国扩大到全世界。根据数据显示，2018年一季度，杭州应届生留存率接近90%，直逼北上广，而高学历人才（硕士及以上）流入率达到1.32，大幅度领先其他新一线城市。紧随其后的是宜居城市成都，其对高学历人才的吸引力正快速增强，从2017年开始，成都高学历人才流入率开始超过全国均值，2018年一季度，高学历人才流入率达到1.19。武汉市作为高校云集之地，尽管拥有80多所高校，但是应届生留存率处于相对较低水平，2016年仅为62.2%，不及新一线城市均值，然而，自2017年2月率先发布人才新政以来，其对人才的吸引潜力在逐步提升，2018年一季度数据显示武汉高学历人才流入率为1.04，应届生留存率达到76.1%。如果说杭州、成都和武汉分别是本轮“抢人大战”中我国东部、西部和中部地区城市暂时的赢家代表，那么作为长三角特大城市的南京在人才争夺战中并未占据明显优势，这可能由于其临近上海和杭州而导致人才分流现象严重，2018年一季度其人才流入率较2017年小幅下降，下降至1.04。而以扩大人口规模为核心目标的西安，其出台的“抢人政策”对学历的要求起点低、附加条件少、落户速度快，一季度人才流入率因此高达1.11。（见表1）
“抢人”容易“强人”难
“抢人大战”在城市间越演越烈的同时也隐藏着潜在的问题，正如2018年5月16日国家发展改革委新闻发言人孟玮提醒所言：“引才引智”的同时，更要“用人留人”。宽松的落户标准和优厚的政策待遇确实在短时间内为“参战”城市带来了人才涌进的“福利”效果，但是“抢过来”不是目的，把人才“留下来”才是“抢人大战”的真正胜利，才能真正实现城市经济的长效发展。因此，在人才争夺战中，地方政府尚有若干问题需要考虑。
“抢人”要考虑人才的涌入是否是“户口空挂”。纵观各城市的“抢人”政策，最大的吸引力应该是“一家更比一家低”的落户门槛。天津对学历型人才落户的要求是“全日制高校本科毕业生不超过40周岁、硕士研究生不超过45周岁、博士研究生不受年龄限制，就可以直接在天津落户，不需要其他任何条件”；海南“大专以上学历，中级以上职称可落户”；而西安甚至推出“面向全国开放在校大学生仅凭学生证和身份证即可完成在线落户”的举措。这些近似无门槛要求的落户新政解决了“一户难求”的问题，同时却易滋生出“户口空挂”的问题。现行户籍制度限制了人口的流动，同时也造成了每年春运一票难求的具有中国特色的景象，但是比起“一纸户口”，人们更在意的是跟随户口的就业、教育、医疗、社保及社会福利等方面的权益。北上广落户难成为阻碍年轻人才在当地长久发展的最大桎梏，没有户口就没法买房，孩子就没法在当地享受教育资源，因此，当新一线城市和二线城市在落户上开了“绿灯”，大批年轻人积极顺势而上，选择成为当地居民。以天津市为例，据统计，截至2018年5月21日，已有5800余人直接落户天津，领取调档函的则超过2.7万人，但是在这些人当中，很多人并非想留在天津，而只是想把户口落在天津，以享受这里相对较好的公共服务并使未来子女拥有优良的教育资源，其本人可能选择在薪资更高、机会更多的北京就业。便利的京津城际高铁系统使得天津和北京之间的距离“更近”，两地来往更加快速便利，在津居住、在京就业已成为一种常态。这样的两地跑无疑导致了“户口空挂”现象，而这显然违背了“抢人”政策的初衷。这部分人可能不仅不会为天津创造生产力，相反加重了天津的人口负担。因此，各地政府在制定“人才引进”政策时，更应注意政策背后的隐患，避免影响城市的长远发展。
“抢人”不要让“房价”成为阻碍。伴随“抢人大战”而来的是房地产的升温。对于想在城市扎根的人来说，既有户口又有房才算真正的落户。尽管各地在降低落户门槛的同时给予引进人才住房补贴、打折买房等优惠，但是这些好处相比于高企的房价而言似乎微不足道。2017年史上最严限购政策的出台终止了各地去库存的“抢房大战”，而今年年初开始越演越烈的“抢人大战”似乎变相放松了限购政策，南京、武汉、郑州、济南、长沙、西安等地在人才新政中采取定向落户的方式来取消限购，一时间刚刚平稳的房价再次飙升，2018年“五一”前后，住建部就房地产调控问题约谈了12个城市，但是从5月份各城市房价来看，西安、成都、青岛等这些新一线城市的房价较去年同期仍呈现大幅增长（见表2），买不起房本就是大学毕业生“逃离”北京上海的重要原因，而新一线城市在广纳人才的同时，却没解决本地房价高企的问题，不得不让人怀疑这是否是政府借“抢人”来实现房地产市场“去库存”。进一步来看，某些地方政府急迫“去库存”的背后隐藏的是巨大的债务风险，根据2016年的数据显示，西安、南京、长沙、武汉和郑州等地区的债务率分别高达9.19、7.12、6.86、4.86和4.69倍。为进一步防范高杠杆所带来的财政金融风险，2018年3月28日，财政部公布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求，除购买地方政府债券外，国有金融机构不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，这无疑针对的是地方政府违法违规和变相举借债务问题。地方政府背负的巨额债务得不到缓解，财政压力不断增大，从这个角度讲，各个城市抢人当然利好城市和经济的长远发展，但短期来看，未尝不是各个地方解决债务燃眉之急的现实考虑。但是，如果在“去库存”的同时不能有效控制房价，那么引进的人才即使落了户也会因高昂的房价压力而选择今后离开。
“抢人”是否能够满足扩张人口的基本公共服务需求。大城市提供的优质公共服务是二三线城市无法比拟的，人才落户政策的放开使新一线城市人口迅速膨胀，虽然不会产生“用工荒”的问题，但是城市有限的公共资源是否能够承载扩大的人口、公共服务均等化能否得到满足都是地方政府在“抢人”背后需要考虑的问题。表3对比了部分一线城市和新一线城市的经济发展状况和人均基本公共服务水平。新一线城市的经济发展水平在努力向一线城市看齐，财政支出规模相对较小，而教育和科技支出规模与一线城市不相上下。从城镇职工平均工资来看，北京仍处于领先地位，而新一线城市人均工资差异较小，可以认为对人才的吸引力相当。综合比较基础设施、教育、医疗和生态环境等服务，杭州、武汉相较于其他新一线城市具有一定的优势，甚至在基础设施、医疗服务等方面超过北京，这两座城市在“抢人大战”中目前也成效显著，但是考虑到人口密度，武汉已接近3000人/平方公里，是北京的3倍有余，城市所能承载的人口已达上限；杭州为1093人/平方公里，尚有人口扩张空间，但是近年来基于产业优势，对外地高校毕业生的吸引显著高于其他新一线城市，政府财政支出压力仍然较大。因此，“抢人”更需“强人”，各地在竞相推出人才引进的优惠政策的同时，更应考虑如何为扩张的人口提高公共服务水平并扩大覆盖面，使各个层次、各种类型的人群都能安居乐业，并为他们各尽其才、各展所能营造优良的制度环境和社会氛围。从更大范围看，推进公共服务优质化和均等化，也有助于实现人力资源在地区之间、城乡之间的合理流动与优化配置。
“抢人”是否提供给人才长远的发展空间。一方面，住房、户口等优惠政策确实能够吸引人才，但是真正的人才更看重是否拥有发挥才能的充足空间和机会，职业发展道路是否宽广。相比于大城市，小城市里人际关系的盘根错节、竞争环境的不公平以及人才可塑空间小等问题，都是导致人才流失的重要原因。一个城市如果不从根源改善为人才提供的就业发展环境，即使凭借各种优惠政策吸引了大批人才，也无法长期留住人才。另一方面，落户简单不等于就业简单，在人均教育水平不断提升的今天，大学生和研究生数量逐年增多，一个岗位出现研究生与大学生竞争的现象已不足为怪，就业难仍然是困扰年轻人的一大问题。所以，各地在“抢人”的同时，应当考虑如何及时合理地安排工作岗位，最大化实现人才就业方向与专业相匹配，确保人才优势得到最大化的发挥，做到人尽其才、才尽其用。因此，“抢人”容易“强人”难，“抢人大战”中新一线城市及二线城市“抢”到的更多的是刚刚走出象牙塔的年轻的高层次人才，想要提升城市经济水平和竞争力，首先要大力培养和发展这些人才的职业能力，让他们的知识技能都有所提高，而非只是有着人才的名而无人才的实，通过不断优化城市社会的软环境，实现城市和人才的共同发展。
“强城”更需“强人”，城市“抢人”是为了更好地提高当地经济发展水平和在全国的竞争力，但是想要实现城市繁荣发展的长效机制，更需要提高引进人才的知识技能水平、创新创业能力，为其提供更为优质的公共服务和良好的发展空间，以形成“人人皆可成才、人人尽展其才”的良好局面。
（中国人民大学公共管理学院研究生马瑞晨对本文亦有贡献）
参考文献
刘昕，2018，《优秀人才最看重什么》，《人民论坛》，第13期。
中国互联网数据资讯中心，2018，《BOSS直聘：2018年一季度人才吸引力报告》，5月3日。
责 编／刁 娜
"Human Resource War": Talented Personnel for Better Cities
Xu Guangjian
Abstract: General Secretary Xi Jinping stated that "development is the top priority, talented personnel are the primary resources, and innovation is the first driving force." Today, when China's economy has shifted away from the high-speed growth stage toward the high-quality development stage, the cities are having great pressures in terms of industrial transformation and upgrading and technology-driven innovation, and human resources have become the first choice for solving these problems. The human resource competition initiated by the new first-tier cities such as Xi'an and Wuhan in 2017 has gone "white-hot" in the first half of 2018. The preferential policies such as lax settle-in requirement and housing subsidies attracted a large number of talented personnel to the first- and second-tier cities. But improving these people is more difficult than attracting them. The underlying issues are whether the city can provide them with broader space for career development and guarantee high-quality public services in order to make them stay.
Keywords: "human resource war", human resources, demographic dividend, human capital, household registration system
许光建，中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授。研究方向为公共财政管理理论与政策、宏观经济政策、价格理论和价格政策。主要著作有《应用经济学》《工商行政管理概论》等。
