着力打造长三角多中心网络化空间结构

【摘要】根据相关理论分析和参照国内外大都市地区的发展与规划经验，多中心网络化结构是大都市区（大都市圈或大都市群）发展到成熟阶段最为合理的空间结构。长三角目前正处于加快转型、实现高质量发展的关键阶段，区域发展的不充分和不平衡问题也仍然存在。不充分主要体现在该区域和国外发达国家相比仍然存在质量和效益方面的较大差距，不平衡主要表现为仍然存在比较大的区域差异和“过密过疏”问题。笔者认为，我们要以大力促进区域整体创新发展，形成相互协同的城市定位和产业分工新格局，建设枢纽型、功能性、网络化的广域交通基础设施体系，推进多中心网络化的空间管制等多项举措合力打造长三角多中心网络化空间结构。

【关键词】多中心 网络化 空间结构 大都市群 长三角区域

【中图分类号】F061.5 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.003

长江三角洲区域（以下简称：长三角）是我国经济最为发达和最具活力、对内对外开放程度最高、创新与创业能力最强的地区之一，是我国沿海三大人口与经济高度密集区之一，目前正致力于建设世界级城市群。在2018年11月5日的首届中国国际进口博览会上，习近平总书记宣布，“为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。实现长三角一体化需要促进人、财、物等各种要素尤其高端要素的高速、高效、自由流动，要求实现经济资源、社会资源、环境资源以及空间资源等的优化配置，更要求探索人口、经济高度密集地区的优化开发模式来避免由于过度集中所造成的大城市病等城市问题，这些显然都需要优化区域的空间结构和布局。根据相关理论分析，参照国内外大都市地区的发展经验和教训以及现阶段长三角所存在的空间布局和结构问题，笔者认为促进长三角一体化，应着力打造多中心网络化的空间结构。

多中心网络化结构被认为是大都市区（大都市圈或大都市群）发展到成熟阶段最为合理的空间结构，并被世界主要大都市区规划所倡导

在当今全球城市化进程中，大城市持续增加和城镇密集区的大量出现是极为显著的特征，特别是受全球化、信息化、网络化影响，全球城市化发展表现出新的特征，即城市发展的区域化，城市空间和城市景观已经开始从个体城市走向都市圈（都市群或都市带，metropolis）。一方面，城市的地域扩张不断向郊区扩散和再集中，形成多中心的区域城市形态；而另一方面，在区域范围内，城镇群体化发展，形成由多个核心城市组成的连续城市化区域，即大都市区（带）或大都市圈。经济地理学家斯科特（A.J.Scott）认为，全球资本主义发展正进入一个以强化了的区域化生产为标志的发展阶段，世界范围内由大的城市区域主导的斑块结构已取代传统的“核心-边缘”组织模式[1]。在世界不同地方，现代城市-区域空间发展表现出新的多中心趋势和特征。美国伴随城市郊区化而出现了郊区次中心，郊区次中心的发展促使城市空间结构向多中心转化，Garreau将其定义为“边缘城市”[2]。而在欧洲，则在中心城市外围出现了密集开发现象，即影响全球的“新城运动”。在亚洲出现了McGee定义的“Desakota”，即“城乡融合体”[3]。城市发展在空间组织上，由传统的、等级性的中心地模式，向多中心、扁平化、网络型模式转变[4]。

近年来，多中心、网络化的大都市区空间发展现象越来越多地受到关注。在美国，大量的理论和实证研究关注大都市区的多中心化现象[5]。而在欧洲特别关注由多个同等规模城镇组成的多中心城市区域[6]。国际大都市区域发展的经验同样表明，主要的世界城市区域，如伦敦大都市圈、巴黎大都市圈、日本首都圈等，都经历了由单中心扩张向多中心、网络化发展模式的转变[7]。伦敦大都市圈的发展已经突破1944年大伦敦规划的地域范围（半径48公里），将东南英格兰地区纳入了伦敦大都市圈规划（半径100公里）。1995年的英国东南部规划，提出在泰晤士河构建30英里长的多中心发展轴线，它已经突破了1944年的模式。巴黎大都市圈同样致力于多中心发展，在1960年，《巴黎地区整治规划管理纲要》中就提出要建设卫星城以疏散人口、发展多中心城市结构，该纲要规划沿城市主要发展轴和城市交通轴建设卫星城市，1994年获批的《巴黎大区总体规划》强调了巴黎大都市圈的龙头作用，同时要求在整个巴黎盆地范围内通过设立多级中心，形成均衡的城乡聚居网络。日本从1958年到1999年先后制定了五次首都圈基本计划，从1976年第三次首都圈基本计划开始，就提出要改变首都圈东京都心一极依存的地域结构形态，历经了从环状三层圈到多核型、多核多圈、分散型城市圈的空间模式转变。为实现从首都圈东京都心一极依存（单中心集聚）的地域结构向分散型网络结构转变，实施了东京都市圈内都市空间与职能的重组，广域交通、通讯基础设施体系整治以及业务核心城市的培育与利用等重大措施。日本在首都圈地域范围内，致力于建设多个自立性都市圈和业务核心城市来改变东京中心区的单中心集聚，如多摩自立都市圈（业务核心城市：八王子市、立川市）、神奈川自立都市圈（业务核心城市：横滨市、川崎市）、崎玉自立都市圈（业务核心城市：大宫市、浦和市）、千叶自立都市圈（业务核心城市：千叶市），茨城南部自立都市圈（业务核心城市：土浦市、筑波市）。《北京城市总体规划（2016年～2035年）》提出的城市空间结构为“一核一主一副、两轴多点一区”，致力于疏解首都功能核心区以及主城区的非首都功能来降低开发强度，规划建设城市副中心和促进建设以首都为核心的世界级城市群来实现多中心网络化发展。

长三角发展不充分、不平衡问题仍然存在，人口高度密集的地区存在严重的“大城市病”，而外围地区则发展不充分

长三角根据城市间的联系紧密程度可以分为三个空间尺度，分别是广域长三角、中域长三角和狭域长三角。广域长三角，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省四省市，国土面积35.9万平方公里，2017年总人口2.23亿人，地区生产总值19.5万亿元，分别占全国的3.7%、16%和23%。中域长三角，为《长江三角洲城市群发展规划》（国务院2016年5月发布）所划定的范围，即上海、江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城，共26个城市，国土面积21.3万平方公里，2016年总人口1.4亿人，地区生产总值14.9万亿元，分别约占全国的2.2%、10.0%和20.0%。狭域长三角，包括上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、台州等16个城市，国土面积11.3万平方公里，2016年总人口1.1亿人，地区生产总值12.4万亿元，分别约占全国的1.2%、7.9%和16.7%（见表1）。

长三角区位优势突出，资源禀赋条件好，综合经济实力强，特别是形成了比较完备的城镇体系和比较明确的区域产业分工。长三角城镇等级体系结构比较合理，就中域长三角而言，拥有市区常住人口超过1000万人的超大城市1座（上海）、市区常住人口超过500万人的特大城市1 座（南京），市区常住人口超过300万人的Ⅰ型大城市3座（杭州、合肥、苏州）以及市区常住人口介于100万到300万人的Ⅱ型大城市10座（无锡、常州、南通、盐城、扬州、泰州，宁波、绍兴、芜湖、台州），此外尚有9座中等城市和42座小城市，还有众多的特色小城镇，城镇分布密度达到每万平方公里80多个，常住人口城镇化率接近70%。城镇间联系密切，通达性好，一体化程度较高。就狭域长三角而言，目前的区域空间结构呈现出以上海为主中心、南京和杭州为次中心的“掌状”网络结构，属于较成熟的多中心、网络化结构。长三角基于产业价值链的分工体系已经基本形成，有上海市的总部经济、研发经济和信息经济等中枢职能，江苏省的大规模先进制造业和装置型工业，浙江省的现代服务业、专业化先进制造业及集群，安徽省承接三地产业转移发展劳动密集型和资本密集型制造业等[8]。在人口流动方面同样也显示出长三角已经形成了以上海、苏州、杭州、南京为中心的“一主三副”多核心网络[9]。

长三角目前正处于加快转型、实现高质量发展的关键阶段，区域发展的不充分和不平衡问题仍然存在。其不充分主要体现在该区域和国外发达国家相比仍然存在质量和效益方面的较大差距，不平衡主要表现为仍然存在比较大的区域差异和“过密过疏”问题。

长三角是我国的发达地区，但和国外发达国家相比仍然存在比较大的差距，集中体现为发展质量和效益的差异。作为公认的世界六大城市群之一的长三角城市群，与其它五大城市群相比，在人均GDP水平、地均GDP水平上都有比较大的差距，还有区域开发强度过高以及区域差异过大等问题。就人均GDP而言，按照2016年平均汇率为1美元兑6.6423元人民币计，长三角四省市平均为1.20万美元，长三角26市平均为1.48万美元，而世界其它五大城市群该指标在5万美元左右，长三角仅相当于这些城市群的四分之一到三分之一。长三角地均经济产出水平也大大低于世界其它五大城市群，地均GDP相当于其中最低的北美五大湖城市群的70%，仅相当于其中最高的日本太平洋沿岸城市群的十分之一。

长三角一体化程度在国内处于比较高的水平，但仍然存在比较大的经济发展水平差异（见表2、表3）。就广域长三角四省市总体而言，2017年最高的上海市的人均GDP为12.5万元，而安徽省仅为4.4万元，相差2.84倍；就中域长三角26个城市而言，2016年最高的苏州市的人均GDP为14.6万元，而安庆市仅为3.3万元，相差4.4倍；就狭域长三角16个城市而言，2016年最高的苏州市的人均GDP为14.5万元，而台州市为6.4万元，相差2.26倍。就上海市外围相对发达的五大都市圈来看，人均GDP也有近一倍的差距，苏锡常城市圈人均GDP为13.9万元，而合肥城市圈为7.5万元。经济发展水平的差异还表现在产业结构上，上海市的三次产业结构比为0.4:29.8:69.8；而安徽省阜阳市则为21.6:39.8:38.6；如果从经济发展阶段来判断，上海市已经处于后工业经济发达阶段，安徽省阜阳市等部分城市还处于工业化初期或中期阶段。

“过密过疏”同时存在（见表3）。中域长三角26市的人口密度最高与最低相差22.1倍，上海市人口密度为3816.7人/平方公里，而安徽省池州市为172.5人/平方公里；就经济密度而言，上海市地均GDP为44442万元，而安徽省池州市为701万元，两者相差63.4倍。由于“过密”导致了这些人口经济密集地区特别是上海、南京、杭州的人口和经济功能过度集中在中心城区，带来了交通拥堵、环境恶化、房价过高等“大城市病”问题。以上海市为例，近20年来，上海城市形成“摊大饼”式的空间扩张形态，不断扩大中心城区的物理空间，各种功能不断向中心城区聚集，“一城独大”造成的“城市病”愈发严重。中心城区中的虹口、静安两个区的人口密度每平方公里超过3万人，又因为职住分离带来了钟摆式人流而加重了“城市病”[10]。因此探索人口经济密集地区优化开发模式已经成为了长三角一体化的重要课题。长三角非“一核五圈”外的城市以及三省市非城市群的城市表现出明显的发展不充分以及“过疏”现象，因此需要通过优化区域空间结构，在实现一体化发展中来逐步解决“过疏”问题。

影响区域一体化发展的区域关系、城乡关系以及体制机制问题同样存在。具体表现为长三角特大城市对周边地区的辐射带动作用不强，虹吸效应仍然过强；区域外围地区特别是边缘地区经济社会发展水平和中心区域之间的联系不紧密等空间结构问题依然突出；城市间分工协作不够，低水平、同质化竞争仍然严重；区域一体化发展的体制机制有待进一步完善等问题。长三角在规划的互动合作机制，市场一体化建设机制、生态环境协同保护治理机制以及公共服务和社会治理协调机制等方面都缺乏包容性[11]。

解决好以上这些长三角空间发展中的问题，即优化与提升长三角空间结构，将是促进长三角协调发展和区域一体化的重要途径。

应多策并举，合力打造多中心网络化的区域空间结构，以支撑长三角协调与一体化发展

就目标导向而言，长三角一体化已经上升为国家战略，国家要求长三角加快形成一体化发展的空间格局。2016年5月，国务院常务会议通过的《长江三角洲城市群发展规划》提出到2030年要全面建成具有全球影响力的世界级城市群，构建网络化、开放型、一体化发展格局。相关研究已经表明，世界级城市群已经普遍进入到了多中心网络化的发展阶段。[12]从国家战略目标要求不难看出，就长三角空间结构而言，就是要打造其成为多中心网络化的空间结构。就问题导向而言，建立起区域整体与各城市功能定位明确且人口与经济分布合理、联系紧密、协同一体的多中心网络化的空间结构，将有利于同步解决区域内的“过密过疏”问题。

为解决发展的不充分问题，必须大力促进区域整体高水平、高质量的创新发展。只有通过高质量的创新发展才有条件、有可能实现长三角的区域空间结构优化，可以说创新发展是优化和打造多中心网络化发展格局的基础和前提。打造具有全球影响力的科技创新高地、全球重要的现代服务业和先进制造业中心是建设具有全球影响力的世界级城市群的核心与关键[13]，因此，长三角合力打造全球创新高地、加快向全球价值链高端迈进、继续保持和不断提升在全球经济体系中的份额极为重要。长三角城市要巩固和发挥以上海为创新枢纽，以南京、杭州、宁波、合肥等城市为重要创新节点，由沿海向内陆扩散的创新空间集聚格局，不断加大人力资本、资金投入水平和创新平台建设中对提高本城市和邻近城市的创新水平具有重要作用的要素投入[14]；根据创新资源在长三角分布不均的现状，加快建立健全促进各类创新要素高效流动的区域协同创新体系；积极发展和壮大上海科创中心、G60科创走廊、G42高端制造走廊、长三角互联网经济区等。事实上，只有创新才能获得高质量发展，才能逐步缩小乃至解决长三角城市之间的发展不平衡问题。

区分长三角城市间的不同关系，强化整合性城市网络之间的合作以及互补型城市网络之间的分工，形成相互协同的城市定位和产业分工新格局。长三角城市间的关系可以看成是一个复杂城市网络，可以分为互补型城市网络和整合型城市网络。互补型城市网络强调垂直整合，其效率性来自于专业化分工，因此互补是关键的整合机制。整合型城市网络则强调水平整合，其效率性来自于相互合作带来的外部规模经济和范围经济，因此合作是关键的整合机制。提升长三角主要城市（上海、南京、杭州、合肥）的全球经济和创新竞争力；深化“一市五圈”，即上海市（全球卓越城市）和南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的分工和合作，特别需要强化核心-次核心-外围的分工与合作，要以上海为核心，以南京、杭州、合肥、苏州和宁波为次核心，加强和其他城市的分工。因为核心、次核心和其他城市属于互补型城市网络，所以要侧重于分工，在广域长三角、中域长三角和狭域长三角不同空间范围内形成由不同产业构成的基于产业价值链的空间分工体系。

夯实长三角基础设施互联互通的物理基础，建设枢纽型、功能性、网络化的广域交通基础设施体系。长三角要利用增长边界确定、交通导向发展、低效土地再利用、减量发展等空间增长管制工具，来促进形成高效、均衡的多中心网络化空间结构。对于超大城市上海应该有更为严格的空间管制措施，在这方面北京降低中心城区特别是核心区密度，实现减量发展的做法值得借鉴。同样对于特大城市南京以及即将成为特大城市的杭州在中心城区控制总量增长也极为重要，高质量发展绝不是高开发强度的发展，降低特大城市的开发强度将有利于缓解“大城市病”。夯实长三角基础设施互联互通的物理基础，建设枢纽型、功能性、网络化的广域交通基础设施体系，推进交通导向发展，将有利于形成多中心网络化空间结构。从规划理念上，大城市交通导向发展多次被提起，但真正落实到位的并不多，在长三角的大城市中，往往是城市内部交通包括城市内部的轨道交通比较发达，但很少延伸到远郊区域，更不用说延伸到临近城市的区域，这也是导致城市之间联系不紧密、单中心过度集聚的重要原因，因此必须强化广域交通基础设施体系的建设。

推进长三角多中心网络化的空间管制，从制度架构的角度建立地方主体间的分工与合作制度平台。强化建立起网络化的地方合作，即网络化管治模式。近年来，网络化管治模式在运作方式上有不少创新，包括政府联席会、区域同盟、区域规划、税基分享等。网络化管治模式是对传统的集中式和分散式管治模式的折衷和综合，是多元化的管治机制与模式。长三角在区域合作发展制度建设上具有比较好的基础，早在1992年就建立了包括长三角15个城市的经济协作办主任联席会议制度，其后不断升格，到2009年升格为长三角地区合作与发展联席会议，而2018年6月，上海市发展和改革委员会与江浙皖三省有关部门又联合成立了“长三角区域合作办公室”。长三角由于建立起了基于企业产业价值链空间分工的区域合作体系，在我国各个主要经济区或城市群中都是区域合作的典范，但实现长三角多中心网络化发展，仍然必须进行制度创新。我们要建立健全多中心网络化发展的政策与法律体系，探索跨区域联动和区域合作立法机制，明确部门、地区间跨区域合作机制的主要形式、权利与义务，优化重大基础设施布局、重大产业项目布局、创新与公共服务配置等，并强化区域合作监督考核；要进一步强化区域合作的多层次化和市场化，促进广域长三角四省市间、中域长三角（26个城市）内部城市间和区外城市间、五大都市圈内部城市间和外部城市间等各级政府和企业的跨行政区合作；要积极引入市场化手段，特别是平台建设、园区合作、企业合作、项目合作等多种形式，来推进长三角一体化发展。

（本文系国家自然科学基金项目“中国超大城市规模与空间结构的综合效应研究”的阶段性成果，项目编号：41671120；北京大学政府管理学院MPA研究生黄杏灵对本文亦有贡献）

注释

[1]A.J. Scott(eds.), Global City-Regions: Trends, Theory, Policy, Oxford University Press, 2002.

[2]GARREAU J., Edge City: Life on the New Frontier, New York: Doubleday, 1991.

[3]MCGEE T. G., "The emergence of Desakota regions in Asia: expanding a hypothesis", in GINSBURG N.; KOPPEL B. and MCGEE T. G., The Extended Metropolis: Settlement Transition in Asia, Honolulu: University of Hawaii Press, 1991, pp. 3-25.

[4]李国平、孙铁山：《网络化大都市：城市空间发展新模式》，《城市发展研究》，2013年第5期，第83～89页。

[5]ANAS A.; ARNOTT R. and SMALL K. A., "Urban spatial structure", Journal of Economic Literature, 1998, 36 (3), pp. 1426-1464.

[6]KLOOSTERMAN R. C. and MUSTERD S., "The polycentric urban region: towards a research agenda", Urban Studies, 2001, 38 (4), pp. 623-633.

[7]李国平等：《首都圈：结构、分工与营建战略》，北京：中国城市出版社，2004年。

[8]李国平等：《产业转移与中国区域空间结构优化》，北京：科学出版社，2016年，第247、376～377页。

[9]赵落涛、曹卫东、魏冶、张宇：《泛长三角人口流动网络及其特征研究》，《长江流域资源与环境》，2018年第4期。

[10]伍爱群：《欲治“大城市病”上海须重构市域公共交通体系》，《城市》，2016年第9期。

[11]郁鸿胜：《长三角一体化的关键是建立包容性的区域协调新体制》，《上海经济》，2018年第3期。

[12]李国平、杨军等：《网络化大都市——杭州市域空间发展新战略》，北京：中国建筑工业出版社，2009年。

[13]曾刚、滕堂伟：《落实建设创新型国家战略，推进长三角城市群一体化发展》，《上海经济》，2018年第3期。

[14]刘鉴、杨青山、江孝君、张郁：《长三角城市群城市创新产出的空间集聚及其溢出效应》，《长江流域资源与环境》，2018年第2期。

责 编／周于琬

Focus on Building a Multi-center Networked Spatial Structure in the Yangtze River Delta

Li Guoping

Abstract: According to the relevant theoretical analysis and referring to the development and planning experience of metropolitan areas at home and abroad, the multi-center networked structure is the most reasonable spatial structure when a metropolitan area (or metropolitan cluster) develops to a mature stage. The Yangtze River Delta is currently at a critical stage of accelerating transformation and achieving high-quality development. The problems of inadequate and unbalanced regional development still exist. Insufficiency is mainly reflected in the fact that there are still large gaps in quality and efficiency compared to the developed countries. The imbalance is mainly manifested by the relatively huge intra-regional differences. We must vigorously promote the overall innovation and development of the region; form a new pattern of coordinated urban positioning and industrial division of labor; build a hub-type, functional, and networked transportation infrastructure system; and put in place relevant space control measures, in order to create a multi-center networked spatial structure in the Yangtze River Delta.

Keywords: multi-center, networked, spatial structure, metropolitan cluster, Yangtze River Delta

李国平，北京大学首都发展研究院院长兼首席专家、政府管理学院教授、博导，北京大学中国城市管理研究中心主任。研究方向为区域经济、经济地理、城市与区域规划。主要著作有《产业转移与中国区域空间结构优化》《中国低碳发展公众参与战略研究》等。