党的十九大报告指出：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。”“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。”因此，加强和改进干部培训，加大培养选拔优秀年轻干部的力度，已经成为建设高素质执政骨干队伍的重中之重。
新时代新阶段，要大力建设高素质的执政骨干队伍，不断提高党的领导水平和执政水平以及拒腐防变和抵御风险的能力，就必须进一步深化干部人事制度改革。作为干部人事制度改革的主要方式，挂职锻炼在优化干部队伍结构、培养选拔优秀年轻干部的过程中发挥着不可忽视的重要作用。
挂职制度正作为一项“准制度”在实施
官员挂职，在中国源远流长。改革开放以来，干部挂职被赋予了新的时代内涵。虽然迄今为止干部挂职制度还没有完全定型，但是从中央到地方，各级党政机关和各类社会组织，已经把它作为一项重要的惯例性任务、一项“准制度”在实施。
挂职的形式逐渐多样化，包括上挂、下挂、平挂、外挂等多种形式。此前有研究指出，当前干部挂职形式的发展变化大致呈现五个特点：第一，从单向挂职到双向挂职，即上级机关和基层单位互派干部挂职；第二，从一年期挂职到两年期挂职，期限在延长；第三，从单一挂职到挂职和任职结合，形式多样化，中央组织部从2008年开始，每年选派一批年富力强、精力充沛、德才兼优的中央机关司局级干部到地方直接任职，让他们全身心投入到地方改革与发展中，这种“没有退路、釜底抽薪”的办法，对于激励干部成长、干部奋进起到了很好的正向效应；第四，从单一的党政干部上下挂职到党政干部、国有企业、事业单位干部相互挂职，有力推动了各类干部横向交流；第五，虚实结合，据了解，各地对挂职干部的职务安排，既有虚职也有实职，其中，下挂干部实职居多，上挂干部虚职居多，值得一提的是，近年来这种挂职形式还发展到国际互挂，也称为外挂。
干部挂职锻炼产生的官场正效应
干部挂职是一项很好的制度安排，应坚定不移地推行下去。干部挂职锻炼，已经在官场上激起了不小的浪花，在干部队伍中产生了巨大的正向效应，得到了越来越多的人的积极响应。数以万计挂职锻炼的干部，融入所在挂职单位的建设、改革与发展的过程之中，经受了锻炼和考验，综合素质得到了全面提升。从整体上看，经过挂职锻炼的干部，职务得到晋升的占有相当大的比例。
具体说来，干部挂职带来的官场正效应主要体现在四个方面：
促进地方经济建设和文化发展。挂职干部一般学历高，有特长，思想先进，接受现代文明的程度高，能给所挂职地域带来新思想和文明的火种。例如，恩施州挂职副州长程水源，是武汉轻工大学二级教授，著名的硒专家，他到恩施挂职后，大力发展硒产业，并成立了硒资源保护开发局等机构，使恩施的硒产业发展迅猛，恩施的硒品牌闻名于世，被称为“硒州长”。另外，借扶贫攻坚的东风，一批挂职干部来到恩施，带来了文明的春风。来自武汉大学、中国人民大学、中南民族大学以及浙江杭州的领导干部等不同类型的挂职干部，以及他们所在单位的思想帮扶、智力扶贫、教育帮扶、文化帮扶、医疗帮扶等举措，给恩施带来了可喜的变化。2018年，仅恩施市政府，就有6名来自北京、武汉、杭州等地区的挂职副市长，大家齐心协力、各尽所能，大力促进了恩施市经济和文化的发展。
增长干部阅历，拓宽眼界。阅历就是财富，见多自然识广。领导经验来自领导实践。机关干部需要补充基层领导经验，基层干部需要补充机关工作经验。一方面，机关干部到基层挂职锻炼，贴近百姓，了解民情，听懂了群众声音，学会了群众语言，对于补齐机关中“三门”干部的短板意义重大、势在必行，有助于接好地气；另一方面，基层干部到机关挂职锻炼，便于了解宏观布局、顶层设计和战略谋划，更好地理解和落实高层的路线方针政策，有助于接好天线。
促进交流，增进理解。机关干部到基层挂职、到企业事业单位挂职，基层干部到机关挂职，企业事业单位干部到机关挂职，经济发达地区到落后地区挂职，经济落后地区到发达地区挂职、学习培训等，可以促进不同地区、不同机构干部的横向交流，丰富经验，增进理解，有助于启迪心智、活跃思想、换位思考，有助于形成合力，有助于协调推进“四个全面”战略部局顺利实施。
提升能力，复合素质。宏观政策需要微观验证，微观问题需要宏观思考。现代领导干部既需要有宏观决策能力，又需要有微观执行能力。通过相互挂职锻炼，有助于干部综合能力的提升。武汉大学赴恩施挂职副市长刘超表示，“挂职可以使挂职干部增长实际工作的经验，增长才干，经受实际工作的磨练和锻炼；有时挂职也可以使接收挂职干部的单位和地区，得到一些技术、项目、观念和信息方面的支持和帮助”。
干部挂职锻炼可能滋生的官场负效应
由于制度缺失和管理粗放，目前干部挂职工作机制中还存在着不少亟待解决的问题，这些问题已经在官场上造成了一定的负面效应。此前有研究发现，当前干部挂职工作机制中存在的问题主要表现在三个方面：
首先，从挂职干部派出单位看，存在的主要问题是选人上的纠结。纠结的核心是选派什么样的干部去挂职？大致出现两种情形：第一种情形是，选派优秀的干部去挂职——痛心。按照政策要求，参加挂职锻炼的干部必须年富力强、德才兼优，通常这些人都是单位里的骨干。把这样的干部派出去挂职，对派出单位短期内的工作无疑是一种损失，特别是那些人员少、工作量大的单位，选派干部挂职难下决心。此外，选派干部去挂职，不仅影响到工作，还要负担工资福利待遇，里外双重损失。因此，一些派出单位对选派干部挂职积极性不高，缺少内在动力。有些派出单位要求挂职干部兼顾原来的工作，根据有关调研分析，挂职期间与原单位工作完全脱钩的大约只占一半左右。这种“一心挂两头”的做法难以保证挂职锻炼效果。第二种情形是，选派“异己分子”去挂职——不安心。有一些单位，在选派挂职干部程序方面不规范、不透明、不公开，在选派挂职干部上不能严格执行标准条件，借选派之机排除“异己”，暗箱操作，将选派干部挂职变成权力角逐的工具和平衡关系的砝码，把平时不太听话的、不好领导的、无所作为的干部派出去挂职。这样做不仅违背了挂职锻炼的初衷，更直接影响到挂职锻炼的成效。
其次，从挂职干部接收单位看，主要问题是使用安排上的顾虑。顾虑的焦点是挂职干部来了怎么办？并不是所有单位对挂职干部都是满腔热忱地欢迎。主要有三个方面的顾虑：一是对职位安排上的顾虑。干部挂职一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不愿意也不敢安排其主管或分管重要的实质性工作，大多安排一些辅助性的虚职，但是不分管实质性的工作，挂职干部就得不到实质性的锻炼。特别是在一些沿海地区，前来挂职锻炼的干部人数众多。有的乡镇在职领导加上挂职领导多达十几至二十余个，这种“僧多粥少”的现象，导致接收单位很难合理地给挂职人员安排工作；有的接收挂职干部单位，对挂职干部安排使用不重视，可有可无，形同虚设，挫伤了挂职干部的积极性和主动性；有的接收挂职干部的单位认为，挂职的“空降”干部，背景不详，来路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢给什么硬任务，使挂职干部徒有挂职的空名，无事可做；有些地方把挂职干部当作与上级单位或发达地区拉关系、跑项目的联络员，并不承担与其职位相应的管理工作。二是对费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位仍要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于经济欠发达地区来说无疑是一项沉重的负担。三是对挂职锻炼后果的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的，但如果挂职人员无所作为甚至导致工作上失职失误，反倒会给挂职单位造成不应有的负面效应。
最后，从挂职干部自身看，存在的主要问题是对挂职认识上的偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的“短暂过客”，认为挂职期间工作只需应付一下就可以。有的挂职干部认为挂职是来镀金的，做不做事不重要，做多少事也不重要，重要的是与当地领导搞好关系，挂职结束能有一个好的鉴定，不影响晋升提拔即可。在这种思想影响下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍、被动地开展工作而非主动承担相应的职责；还有些挂职人员主要是下派挂职的干部，将自己置身于挂职单位之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至以权谋私贪污腐败。这两种极端认识都偏离了挂职人员应有的角色定位，造成了负面效果。
创新挂职制度的途径和建议
挂职锻炼制度在加强公务员经验交流，促进年轻干部健康成长和提升公务员综合素质中有着重要地位和作用。当前党的建设面临“四大考验”，存在“四大危险”，这要求我们在党管人才的前提下，必须坚持科学发展，以人为本，加强制度建设，完善机制体制，营造良好的挂职环境，从而更好更快地促进挂职干部健康成长。
制定符合中国国情、具有“中国特色”的科学合理的挂职锻炼制度
当下首当其冲、最为紧迫的事情是抓紧制定和完善有关干部挂职锻炼的制度法规，对挂职干部的人员选定、角色定位、岗位职责、工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合等做出科学明晰的规定。用制度去规范干部挂职工作，用制度去规范挂职干部行为，用制度去促成干部挂职绩效的提升。
另外，提高岗前培训的针对性，挂职实施单位要着力从思想政治意识、工作方法、当地文化等方面加大培训力度，整合教育资源，探索建立动态管理的教育培训师资库，研究建立跨省、跨地区的资源共享保障体系，探索利用社会培训资源服务挂职干部教育培养的有效办法和途径。
以人为本，促进挂职干部的全面发展
要坚持以人为本，理解挂职干部、尊重挂职干部、关心挂职干部，把满足挂职干部的全面需求和促进挂职干部的全面发展作为实施单位、派出单位和接收单位三者进行挂职工作的出发点和落脚点。
其一，对挂职锻炼工作注入人文关怀，不能一味要经济效益，要突出“人味”。因此，实施单位要根据实际制定的挂职锻炼实施细则，加强后备干部创新保障体系建设。派出单位要积极支持和配合整个挂职工作，让挂职干部与派出单位具体工作脱钩，不再为挂职干部安排本单位的业务，并妥善处理外出挂职干部留下工作的衔接和人员的调配问题。
其二，时刻关注挂职干部的生活、学习和工作情况，避免出现“工作上两边忙，管理上两边松，生活上两不管”的现象。
其三，特别应注意的是，对挂职干部的考核指标不易过细、考核频率不易过高，一般以一年一考核为宜，这样才能使挂职干部放下包袱，轻松上阵，充分发挥其主观能动性和创造力。
其四，接收单位要对挂职干部进行业务帮助、指导和管理，对挂职干部要放心、放开、放手，对其在工作中可能出现的问题、失误予以适当宽容，并能及时对其进行纠正，使失误降到最低，使挂职锻炼工作真正取得实效，挂职干部真正得到锻炼。
完善健全制度，实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间权责要明确
《国家公务员法》第六十六条指出，“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼”。这虽为挂职的实施提供了基本依据，但仅仅只是作为公务员交流的形式之一被简单提及，缺乏具体操作规定，对挂职的具体实施并没有做出详细的规范。
一是要健全管理体制和衔接机制，出台相关制度文件，逐步使这项工作科学化、规范化、制度化、程序化。要建立一套科学合理、行之有效的激励机制，全面落实有关挂职工作政策。同时各地区可根据实际，制定本单位内部关于挂职的实施办法，要采用科学的方法，严格绩效管理，推行民意调查和实绩分析，通过日常观察、挂职锻炼考察、专项测评、定期访谈、年终考评等方法，全面评价实绩。
二是要充实考核内容，全面考核干部的德、能、勤、绩、廉，既要注重考核工作实绩，更要注重考核思想政治和道德品质。要进一步采取可具操作性的措施，预防和克服考核失真、失实现象。
三是要注重跟踪管理，加强与选派干部的交流沟通，随时掌握其思想动态，增强管理的有效性。要实施动态管理，通过建立挂职干部在锻炼期间的管理档案，定期将他们的政治思想表现、工作实绩、组织纪律等方面的情况记入个人档案，作为以后考核和提拔使用的依据。挂职期满后，组织部门要联合挂职单位、纪委等部门，对挂职干部的表现认真地进行民主评议、政绩考核及总结鉴定工作。
四是要落实管理工作责任制。一方面，要进一步明确派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任，形成挂职干部、派出单位、接收单位“三位一体”的管理格局；另一方面，要落实工作责任制，将此项工作列入各单位重要议事日程，把挂职干部培养锻炼工作情况作为班子考核的一项重要内容，确保目标和任务的落实，强化互动监督，确保挂职干部历练出实效。
【本文作者为武汉大学赴恩施市挂职副市长】
责编：贺胜兰 / 李 懿