欧洲一体化的自行车面临“不前则倾”的危险
在社会出现问题同时，同欧洲的社会价值一样让欧洲人引以为自傲的一体化也碰到了大问题。欧洲一体化曾被比喻为自行车，只有保持前行才不会倾倒。从煤钢共同体的建立，到以关税同盟为核心的经济共同体成立，再到欧洲货币单位的设计，以及以商品、资本、人员、服务四大要素自由流通为核心的统一大市场的建设，最终到经济共同体、共同外交与安全政策、民政与司法事务合作三大支柱支撑的联盟大厦的形成，以及统一货币欧元的诞生，欧洲一体化步步升级。在这辆自行车不断前行的道路上，每一步前行的背后是一体化遭遇的内外挑战，而每一步成功的前行，也是欧洲一体化对挑战的每一次成功应对。在这个过程中，欧洲也成了国际区域合作的典范。
不过，自2008年全球金融危机蔓延到欧洲，演变成欧洲债务危机后，欧洲一体化的下一步迈得非常艰难，至今还很难说是否能够迈成功，甚至这下一步是否应该是前行的方向也很难说已成为共识。从国际经济一体化的逻辑来说，货币一体化的下一步应该是建立财政联盟，因为货币政策统一的情况下，如果财政政策不统一，必然会诱使一些成员国采取扩张性财政政策，从而造成两大后果：一是抵消货币政策效果，二是酿成债务危机。欧洲债务危机从逻辑上说是欧洲必然会遭遇的，问题只是在哪个时间点上爆发，全球金融危机终于在欧洲统一货币这一步迈开10年后，成了点燃债务危机的导火索。
理论上讲，欧盟有某种形式的财政联盟，根据1993年生效的《马斯特里赫特条约》和1997年生效的《稳定与增长公约》，其财政纪律规定成员国的财政赤字有二条上限，一是政府当年的财政预算赤字不得超过国内生产的3%，二是政府债务总额不能超过国内生产总值的60%。在实际执行中，很多成员国不断挑战红线，由此也形成了成员国与欧盟关系紧张的一个原因；另一方面，成员国还能采取欺骗式做法，隐瞒债务水平。欧洲债务危机让人们清晰地看到了问题所在，不过由于过于涉及敏感主权问题，欧洲一体化在应对这两方面问题上确实找不到有效办法。
为了更加严格控制各国财政赤字，激进的超国家主义者提议欧元区统一债务发行，然后在成员国之间分配，这在经济一体化的道路上确实迈进了一大步，但引起了国家主义者的巨大反弹。不要说能否迈出这一步，就是在严格执行欧盟的财政纪律问题上，欧盟与一些成员国的关系也变得紧张起来。2018年7月，欧盟成员国同意将2019年财政赤字在国内生产总值中的比重降低0.6个百分点，之后，意大利把2019年财政赤字率上调为2.4%，比之前承诺的1.6%高出0.8个百分点，欧盟10月正式致信意大利进行警告，并启动了超额赤字惩罚程序。意大利的债务水平实际上已达到其国内生产总值的132%，调高2019年的赤字率确实提高了意大利的债务风险。面对国内持续不断的“黄背心”运动，法国也要提高2019年的财政赤字率，引发意大利的不满。显然，欧洲财政一体化的步子很难迈得开。
以往，每当欧洲一体化面临问题时，欧洲的主要大国总能提出一些推动进一步一体化的想法来化解这些问题，而它们的想法也总能获得其他国家支持，这当中法国和德国尤为重要。而这一次，法德轴心未能再次发挥欧洲一体化发动机的作用，在面对欧洲一体化离心倾向日益严重的情况下，新的法德联合声明却被批评缺乏新意。2019年1月22日，法国总统马克龙和德国总理默克尔在极具象征意义的德国西部城市亚琛签订《德国和法国关于合作和一体化的条约》，强调德法两国合作和推动一体化建设的决心。不过，除了强调两国间加强合作的领域，以及对共同推动欧洲一体化的责任外，条约并未提出新的一体化设想。相反，德法两国想要主导欧洲一体化的举动引发了意大利的反应，意大利内政部长萨尔维尼在访问波兰时直言希望通过建立意大利-波兰轴心来挑战德国和法国在欧盟的主导地位。
欧盟在其他方面对成员国政治的干涉也引发了反弹。匈牙利在难民问题上联合波兰、捷克、斯洛伐克拒绝欧盟的强制分摊，引发欧盟不满。匈牙利总理欧尔班推动的国内改革也遭到欧盟很多批评，欧尔班在2018年5月第四次成功当选总理的就职演说中明确表达了对欧盟的不满，表示“匈牙利政府将是自由的匈牙利人和主权国家匈牙利的政府。我们想要一个强大的欧洲，我们需要欧盟，欧盟也需要我们——但欧盟应该是自由国家的联盟，必须放弃‘欧洲联合国’的噩梦，回到现实中来”。[5]9月12日，欧洲议会更是有史以来第一次启动《里斯本条约》第七条，认定匈牙利违反欧盟核心价值观和法治原则，要对其启动惩罚程序，甚至剥夺其在欧盟的投票权。之前，欧盟委员会也曾在2017年底建议对波兰启动该程序，认为波兰的改革严重违反法治原则。来自波兰的欧洲理事会主席图斯克也把其所在的波兰最大在野党公民纲领党和执政党法律与公正党之间的积怨带到了欧盟与波兰的关系上，对波兰政府严厉批评。而在2017年3月图斯克再次当选欧洲理事会主席时，唯一就遭到了他自己国家的反对。成员国之间不和，欧盟与一些成员国之间的关系也非常紧张，这在欧洲一体化的历史上是比较少见的。
英国“脱欧”是对欧洲一体化最大的打击，这是欧洲一体化有史以来第一个成员国提出退出的“逆一体化”事件。向来反对欧洲一体化超国家主义的英国，在2016年6月经过公民投票后，最终选择了离开欧盟。从理论上讲，英国的“脱欧”选择可以理解为一种对欧盟权力不断扩大的反动。对于欧洲一体化来说，英国“脱欧”正式开启了欧洲“逆一体化”的潘多拉盒子，其对欧洲一体化的冲击自然是可以想象的。
且不说英国和欧盟的脱离协议截至本文成稿时还未在英国议会获得通过，英国“脱欧”在几个方面加剧了欧洲一体化的不确定性：一是未来是否还会有第二个第三个英国的不确定性，这种可能性来自多个方面，包括反对欧盟的民粹主义力量，特别是极右力量如果在某个成员国当选，脱离的可能性就会加大，包括与欧盟关系紧张、批评欧盟主权干预的中东欧国家，在财政问题上与欧盟关系紧张、财政赤字率普遍居高的南欧国家，以及财政上的净贡献国北欧国家，事实上，欧盟对与匈牙利、波兰关系上的某种“忍让”，也与这种不确定性的担忧有关；二是虽然长期情况很不好说，但从短期关系来看，英国“脱欧”对双方来说都增加了经济增长的不确定性，或者说会导致双方经济互相伤害，增速放缓甚至倒退；三是英国“脱欧”打破了欧盟内部的权力结构平衡，欧盟政治面临从英法德的某种三边平衡走向法德轴心支配的危险，至于脱离了欧盟的英国是否会和美国一起来制衡欧盟，还属于更远的一个未知数；四是脱离欧盟的英国与和其有领土问题的爱尔兰、西班牙的关系也会变得不确定。
对外关系面临多方考验
欧洲对外关系总体上和美国捆绑得较紧，跨大西洋关系被许多欧洲人认为是最重要的一对关系，是欧洲对外关系的基石，特别是在自由主义国际秩序的共同旗号下，欧洲在许多国际问题上和美国保持步调一致。但近年来，美欧盟友关系一再遭受冲击。冷战结束后，特别是全球金融危机后，美国一再伤害欧洲的利益，如在欧元诞生时，美国支持下的科索沃战争实际上也在国际金融市场打压了欧元。在全球金融危机爆发后，美国扩大危机，在欧洲引爆了债务危机。在特朗普上台后，美国连表面的自由主义也不谈了，外交彻底回归国家利益和美国至上，欧洲外交失去了一个主要依靠。
美欧之间的信任关系也遭遇危机。2013年6月，美国国家安全局承包商前雇员斯诺登揭露了美国的“棱镜”项目，显示美国把欧洲国家领导人和欧盟官员，包括欧洲大企业领导人一直置于监听之下，更让欧洲人自己感到莫名的是德国自己的情报部门一直与美国合作，帮助美国监控其提供的手机号码和网站清单。欧洲不由得感叹，自己的朋友都不信任，怎么显示美欧之间是最为重要的盟友关系？美欧关系的这种变化，在默克尔2017年5月慕尼黑的一次竞选活动讲话上得到了最明显的体现。在谈及刚参加完的北约峰会和七国集团峰会时，她感叹：“最近几天的经历让我感受到，从某种程度来讲，我们互相完全依赖对方的时代已经结束……我只能说，我们欧洲人真的要把命运掌握在自己手中。”[6]
欧洲共同防务的想法也遭到特朗普的猛烈抨击。在2018年法国举行纪念第一次世界大战结束100周年活动前夕，马克龙表示欧洲需要建立一支真正自己的军队。特朗普一到欧洲就在推特上表示，欧洲的想法非常具有侮辱性，欧洲首先应该公平支付北约防务中应承担的份额，美国在这方面已给了欧洲极大的补贴。欧洲自提出独立防务第一天起，这样的想法就遭到美国持续打压，特朗普的言论就是美国对欧洲最直接最粗暴的批评。欧洲对此除了申辩已在北约分担了足够的责任，并非想真正建立自己独立的防务，也没有别的有效回应美国的办法。特朗普觉得马克龙的想法有侮辱性，而实际上在安全防务关系上欧洲一直在被美国羞辱。
在对美关系不知该如何处理为好的同时，欧洲与俄罗斯的关系自乌克兰危机爆发以来也面临严重挑战。在推动对俄罗斯的强硬回应上，部分欧盟成员国明显表现出了冲锋在前的姿态，甚至可以说一定程度上绑架了欧盟的政策。因为俄罗斯的存在，乌克兰危机被赋予了很强的欧洲地缘政治变化的含义，欧洲很大程度上把此理解为对自己能否在国际上树立一个有力量的地缘政治战略竞争者形象的检验，这种自我强化的认识对欧洲的对外关系和对俄关系造成了很大困扰。第一，乌克兰危机成了冷战后俄罗斯地缘政治强势崛起的象征，特别是俄罗斯合并克里米亚的举动，既让欧洲和历史上与俄罗斯的恩仇续接起来，又把现今欧洲与俄罗斯的关系从想象中的西方大家庭推向分裂，甚至敌对化。第二，乌克兰危机成了欧洲在面对俄罗斯时所能展现的决心的一个考验，而这种考验又被东欧国家强化，使得欧盟走上了对俄罗斯制裁的道路。第三，在欧俄关系当中美国对俄罗斯的政策又是一个非常关键的因素。一方面，美国对俄罗斯持续施压，包括美国暂停遵守《中导条约》，这一事态发展的直接后果是欧洲可能再次陷入历史上的冷战状态，成为美俄安全博弈的前沿阵地；而另一方面，欧洲跟随美国对俄罗斯实施制裁同时，又面临成为美俄交易牺牲品的风险，这是欧洲在对俄罗斯关系上极不愿意看到的情况。
欧洲对俄罗斯的关系陷入多重困境。从地缘政治看，欧洲需要对俄罗斯在乌克兰问题上的行为采取强硬回应，强硬的表现之一就是参与美国对俄罗斯的制裁。同时，欧洲又担心被美国对俄关系的战车绑架，在美俄关系失控的情况下面临地缘政治安全威胁。在能源问题上，欧洲难以找到俄罗斯的替代方案，而欧俄能源合作又遭到美国打压，美国一直对德国推动的“北溪2”天然气管道项目施加压力，要求其放弃。
在中东这个大国竞争的焦点地区，欧洲影响有限。土耳其几十年来对欧盟成员国资格孜孜以求，欧洲一方面一百个不情愿接纳土耳其，另一方面又希望拉住土耳其，以欧盟成员国来激励土耳其改革，或者对土耳其施压。不过，由于对土耳其国内改革不满，美国和欧洲都对其施加了压力，这又促使土耳其与俄罗斯、伊朗关系走近。在伊朗问题上，美国退出欧洲多年辛苦力推的核协议，引发欧洲对美国强烈不满。在叙利亚问题上，美国宣布要撤军，使得欧洲担忧俄罗斯的影响更加扩大。显然，在中东地区的大国竞争中，欧洲也不具备优势，美国对中东政策的不确定性也给欧洲造成很大困扰。
欧洲对外关系还有一个很大的不确定性来自英国。在英国还是欧盟成员国的情况下，与英国的关系也是一种内部关系，欧盟的机制和程序会起着一种规范约束作用。如果英国最终成功脱离欧盟，与英国的关系就成了一种正常的外交关系，对此，正常意义上的欧英关系应该是一种什么样的关系，许多人对此都没有概念。
欧洲对外关系的迷失问题也可反推自身，虽然共同外交与安全政策是欧洲联盟的重要支柱，里斯本条约后欧盟也设立了相当于国家外交部的欧洲对外行动署，以及相当于国家外交部长的欧盟共同外交与安全政策高级代表，但内部在对外关系上的分裂还是非常明显的。在对美关系上，欧洲存在大陆主义和跨大西洋主义之分，或者说新老欧洲之别；在邻国政策的优先方向上，欧洲有东进和南下的不同；在对待非法移民问题上，欧洲在接收和反对，在移民到达国和边境国，在利益相关者和无关者之间，分裂同样严重。欧洲内部这些不同地域、不同文化、不同利益上的分化，使得欧洲在追求对外关系的界定和政策选择上很容易沉陷其中，而不能形成统一的对外政策。
欧洲在一些全球性议题上的引领地位丧失也造成了其对外关系上的迷失。气候变化是这当中一个很好的例子，自哥本哈根气候变化谈判后，欧洲在气候变化问题上的话语权受到很大影响，在应对气候变化安排上一方面不但不愿意给发展中国家特别关照，而且对其他世界经济体威胁要采取碳排放关税的单边行动；另一方面则面临美国先是在气候变化问题上不冷不热，到特朗普上台后干脆退出巴黎协定的冲击，最终使得欧洲无法像在十年前那样要在气候变化问题上确立欧盟的世界领导权。多边主义的国际秩序问题上也是如此，欧盟作为一个区域性国际组织，曾自认为是天生的多边主义者，具有领导世界多边秩序的天生优势。而在世界面临多边主义威胁和挑战时，欧盟在维护多边秩序上未能提出有效应对方案。
随着美国宣布要退出《中导条约》，欧洲面临美俄开展新的军备竞赛的危险，而且俄罗斯明确宣布，俄罗斯的导弹也将瞄准允许美国部署中程导弹的欧洲国家，欧洲如何应对还完全没有方向。
在上述欧洲对外关系面临的考验中，其实最主要的考验恰恰来自美国，来自美国对欧洲、国际秩序、其他大国、国际制度的态度的不确定，这当中的每一个不确定都会对欧洲造成困扰。一定意义上说，这恐怕也是让欧洲最为困惑的一个问题吧。
（本文得到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“国际体系变革与中国的国际秩序观研究”的资助，项目批准号：11JZD047，作者为项目首席专家）
注释
[1]参见微信公众号“经济学家圈”2019年2月11日文章。
[2]参见《难民危机下的德国社会撕裂》，《光明日报》，2019年2月3日，第8版。
[3]参见《矛盾升级，法意关系现“裂痕”》，《人民日报》，2019年2月12日，第17版。
[4]《欧洲反恐形势难言乐观》，《人民日报》，2019年2月15日，第16版。
[5]参见《匈牙利新政府面临与欧盟关系考验》，《人民日报》，2018年5月12日，第11版。
[6]参见《特朗普要放弃北约第五条，默克尔：欧洲只能靠自己》，凤凰网，2017年5月31日，http://news.ifeng.com/a/20170531/51185233_0.shtml。
Directional Confusion and Uncertainty-inflicted Anxiety in Europe
Chen Yugang
Abstract: Since the outbreak of the global financial tsunami, Europe has fallen into the most serious crisis after the World War II. The refugee crisis has tested a range of values that Europe considers to be important. The EU member countries not only face many serious challenges at the moment, but are confused about their future development. The French-German axis failed to propose an integration deepening plan that would inspire every EU state to tackle problems. Where is the European integration going? It is difficult to reach an internal consensus, and the challenges of decentralization are also becoming more and more difficult to deal with. The EU and some Eastern European member states have produced fundamental differences in value. The UK's "Brexit" has opened up a model of anti-European integration, intensifying the uncertainty of European integration. European foreign relations are facing many challenges, and the United States has become an important source of uncertainty in Europe. The EU-Russia relationship is geographically competitive, and the Middle East has become the center of competition for big countries. Europe has clearly demonstrated insufficient strategic capabilities in both regions.
Keywords: EU, European integration, value confusion, institutional crisis, geopolitical crisis
【作者简介】陈玉刚，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导。研究方向为国际关系理论、欧盟政治与对外关系、全球治理、极地政治。主要著作有《国家与超国家——欧洲一体化理论比较研究》《超国家治理——国际关系转型研究》《南极：地缘政治与国家权益》等。
