正本清源、规范发展是PPP（政府与社会资本合作）模式的发展主基调和必然趋势。近年来，国务院、各部委不断颁布施行了一系列引导PPP模式规范发展的政策制度。2019年3月，财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号文），10号文强调了推广PPP模式是党中央、国务院作出的重大决策部署和长期事业，在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面提出强化措施，为PPP模式指明了规范发展的方向。
施工企业等建设单位是PPP模式推进过程中的重要参与单位，不少施工企业在工程建设优势基础上, 逐步弥补投融资短板，深度参与PPP项目建设与运营。在10号文等一系列新规范政策的背景下，本文探讨施工企业如何将识别和管理PPP项目中潜在的各项风险因素, 提升企业防范风险的能力，这关系到施工企业的发展，更关乎PPP项目的成败。
10号文解读
为进一步规范PPP项目发展，2019年3月，财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号文），本文首先从推出背景、规范内容等做如下解读分析。
10号文推出的背景与目的
推广PPP模式，引导社会资本参与公共服务供给，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来，一大批项目PPP落地，并发挥了积极作用。但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。因此，按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署，各部委在制度建设、政策扶持、信息公开等方面规范推进PPP工作，PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。但实践中，一些地方在对PPP的认识上存在差异，各参与方心存顾虑，PPP推进步伐明显放缓。
PPP是一项长期的事业，规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，推动经济高质量发展，具有突出重要意义。财政部出台10号文，就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求，10号文传递了明确的政策信号，即：对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线，推动PPP事业行稳致远。
PPP项目正负面清单的考量
10号文在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上，采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。10号文明确指出，规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资，避免增加地方政府隐性债务，对于不规范的PPP项目，10号文明确应当依法依规予以整改，构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。
PPP模式下施工企业风险识别
随着政府对PPP项目的大力推进和传统施工市场竞争的日益白热化,大型施工企业参与PPP项目的热度不断增强，以此为契机，传统施工企业得以向建筑综合服务商的一次转型。对于施工企业而言，参与PPP项目对其全产业链的资源整合能力、资本运作能力、项目运营管理能力尤其是风险管控能力提出了新的考验，本文简单剖析在新政策背景下施工企业参与PPP项目的风险识别与管理，如下。
市场及运营风险
市场及运营风险主要指的是此项目所提供的服务或产品需求或价格变动可能会对具体项目收益产生的负面影响。对于PPP项目的参与方而言，在运营环节, 运营情况与市场变化是其主要风险来源, 如若市场变动较大的情况下可能会降低项目经济效益, 使得投资方的收益受到影响。所以在实施PPP模式时务必要尽可能保证投资方的经济效益稳定与合理, 以提高其投资信心。在实际运营环节, 由于部分基础设备项目效益不高, 经营差强人意, 使得项目收益难以达到预期, 使得社会资本合作方难以取得相应的经济回报。
合同文件风险
对于施工企业而言，PPP项目中的合同文件内容主要有项目建设、投融资、采购、项目移交以及运营等方面的文件资料，在合同订立、执行以及变更过程中均可能会出现风险。总结来讲，这些风险包括了法律风险和信用风险两大类,具体如合同出现霸王条款、内容出现漏洞、没能明确各方权益与职责、没有规范执行合同、没能妥善处理纠纷、工作人员合同意识不强、归档管理不到位等。新政策出台后将面临一系列变化，甚至合同会收前期政策影响而停滞等。
金融风险
当前, 在国际经济体系中, 不少政府不注重管理汇率的波动以及利率大小, 导致汇率与利率出现较大的波动。加之金融衍生产品层出不穷, 导致经济和金融投机行为出现, 进一步加剧了汇率的波动。不仅如此, 由于不同国家其经济发展有所差别, 不同国家都面临着商品价格与劳动力价格逐步攀升的局面, 面临着通货膨胀的风险。对于国际项目而言，因为PPP项目大多数资金均是进行外汇融资贷款得来。因为市场对其有着巨大影响, 使得在建设PPP项目的各个环节均存在较大的金融风险，这些风险要被项目参与主体方所承担。
除此之外，施工企业参与PPP项目，还面临着完工风险、政治风险、环境保护风险、不可抗力风险等。
新政策引导下施工企业的风险防范措施
强化项目准备阶段的风险管理
风险管理重在防范，未雨绸缪、防患于未然是风险管理的重要原则。因此，在项目的准备阶段，就应当事先识别风险，部署风险管理措施。对于施工企业在准备阶段所面临的风险, 当前一般通过和具有雄厚资金以及丰富运营管理经验的私企建立合作关系并组建项目公司（SPV）, 将SPV作为融资主体来开展融资能够实现融资风险的分担。因为政府的信誉会大大影响到PPP项目, 所以项目公司切不可将政府的承诺视为具体市场需求, 而是要全面开展市场调研, 并且将相关条款签订在和政府的特许协议当中, 以达到防范政府信用风险的目的。施工企业需要对政府出具的前期项目可行性报告进行研究, 并出具科学的报价尽可能提高其中标几率。总之，在项目准备阶段，施工企业应当从风险管理意识、风险识别能力、风险防范措施等方面全面强化风险管理能力。
构建完善监管机制
施工企业参与PPP项目会面临多种类型的风险, 因而为了有效地对它们进行防范, 构建起完善监管机制就显得十分重要。首先,PPP模式下施工企业承建工程会有大量外部资金地涌入, 在这种情况为了避免出现资金风险我们要进行价格监管。即结合具体工程施工方案以及图纸中关于人员、原材料以及机械设备数量情况到市场中实地了解这三项价格情况, 然后再根据方案中各环节所需人机材数量制定出它们每个环节价格监管目标, 并予以严格落实。其次, 施工安全监管上企业依据项目建设内容、可能出现风险的环节等, 并结合国家有关规范对每个施工环节安全风险编制出切实可行的监管措施。如此一来通过这两项监管机制降低PPP模式下施工企业风险。
提升施工企业风险管理的综合能力
为了有效地防范PPP模式下施工企业所遇到的风险, 施工企业应当采取以下措施来提升企业综合风险管理能力：（1）施工企业要对自身顶层设计以及发展战略结合行业及国情进行一定地调整, 重点可以由以外单纯施工承包转变成集中项目投资、建设以及运营一体的综合化发展。同时在这种情况下, 施工企业员工也应基于PPP模式地指导向施工、建设、投融资以及运营等多个方面发展。（2）施工企业在PPP项目未动工之前应当根据其实际情况组建专门的风险管理部门, 并将其相关职责和人员予以完善, 同时在工作管理制度构建上除了总结以往一些有效做法以外, 还应借鉴同行优秀的经验。（3）强化PPP项目施工企业全体参建人员风险防范意识以及管理能力培训, 这样一来有助于提升我们的风险防范能力。
结语
通过对相关文献以及部分工程实例研究来看, 由于我国PPP模式应用时间较短且相关方法、机制等尚未健全, 这就使得施工企业容易面对各种风险, 在这种情况下如不能有效地进行防范, 那么将会导致项目经济效益受损，甚至在融资过程出现资金断裂而让施工停滞。随着10号文等系列规范PPP模式文件的出台，按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署，施工企业应当要充分理解PPP模式的内涵与规范, 针对具体项目采取相对应的风险防范措施，为项目有效运营奠定坚实的基础，在稳增长、促改革、惠民生方面切实发挥出积极的作用。
作者简介：黄卫根 博士 高级工程师 从事基础设施市场开发、项目管理与投融资工作
马世昌 博士后 讲师 北京建筑大学经济与管理学院 从事项目投融资研究。
