干部挂职，自古有之。历史上，中央政府中一些有潜力的官员就时常被选派到地方军政衙署历练，中央部门的官员经常身兼数职，担任不同部门的领导。我国现代意义上的干部挂职锻炼，起源于延安时期大规模选派干部、知识分子和青年学生“下乡”。改革开放以来，干部挂职锻炼逐步制度化常态化。对此，《中华人民共和国公务员法》也从立法层面对其作了规定。
当前，挂职锻炼已经成为干部人事制度体系的重要组成部分。学界和实务界普遍认为干部挂职锻炼作用巨大，可以起到提高干部素质、加强队伍建设、促进地方经济社会发展等重要作用。但干部挂职锻炼究竟能够产生什么效果，能够达到什么目的，还需要进行实事求是的科学分析。
干部挂职锻炼的积极效果
纵观干部挂职锻炼制度的发展历史，虽然经济和社会发展的不同时代有着不同的需求，但总的来说干部挂职锻炼在多个方面都起到了积极效果。
帮助挂职干部丰富工作经验
新形势下，具有丰富的工作经验，尤其是基层工作经验，是党和国家培养和任用干部的一个基本要求。对此，干部通过挂职锻炼，独立承担某些方面的责任和使命，最直接的效果就是可以丰富自身工作阅历，拓展个人见识，提高个人才干。
长期以来，高校应届毕业生作为机关培养干部的主要来源。虽然知识结构良好，熟悉政策法规，长于宏观管理和政策制定，但是因缺少基层工作经历，对实际情况缺乏足够了解，容易导致工作不接地气。因此，深入基层工作一线锻炼可以帮助他们“弯下腰来”，了解民意，触摸实情，特别是有利于解决“三门”（家门—校门—机关门）干部经历不足问题。此外，有些基层干部虽长期工作在一线，熟悉一线情况，深受群众拥护和爱戴，善于处理复杂问题，但因缺乏在更高层次机关工作的经历，尤其缺乏相关领导岗位的工作经验，容易导致站位不高、眼界不开阔、大局意识不强的问题。因此下级基层干部到上级机关乃至中央国家机关挂职，有助于更好地理解顶层设计和宏观战略，形成执行党和国家路线方针政策的自觉性。同样，干部到其他地区或部门“平挂”锻炼，也有助于开拓眼界，丰富阅历，提高应对和处理复杂工作的能力。
促进派出单位与接收单位的交流互动
各级党政机关、事业单位以及国有企业等，由于职权或功能以及组织技术上的差异，有着不同的站位和角度，也形成了截然不同的文化风格。一个人如果长期困守在某个组织中，很容易形成自以为是和妄自尊大的流弊。同时，组织与组织之间壁垒森严，相互隔膜，容易强化本位主义，产生社会之间的隔膜。
因而，无论是上级机关干部到下级单位挂职，还是下级基层干部到上级机关挂职，以及不同部门之间或地区之间的挂职，都有助于打破组织边界，促进换位思考，增加相互理解。比如2015年北京市与河北省聚焦发改、交通和环保等京津冀协同发展核心部门，启动为期5年的互派挂职干部行动，各选派100名前往对方单位，此举对于增进两地理解，解决利益诉求不尽一致问题，加快推动京津冀协同发展等都起到了积极作用。
干部到不同的单位挂职，能够为接收单位带来新鲜血液，吹进新鲜空气。同时，个人通过与不同岗位或工种的同事互动，接触不同类型和特点的工作对象，掌握不同性质的工作方法，可以更好地培养跨组织的知识和技能。通过干部挂职锻炼，促进派出单位与接收单位之间的沟通和互动，特别是促进上级与下级、党政机关与企事业单位之间的沟通和交流，对于更好地理解实际工作中的疑难杂症，提高解决实际问题的效率有重要作用。
促进地方或基层的发展
中国人口众多，地域辽阔，发展情况具有很大的不平衡性，其中收入差距、城乡差距和地区差距等构成了全面建成小康社会的“拦路虎”。虽然地方或基层的情况千差万别，但任何地方和基层的快速发展，都离不开多种多样的客观因素的加持，主要包括观念、人才、资金和技术等，许多地方或基层长期困囿于落后状态，也大多是受制于这些方面的欠缺。
绝大多数挂职锻炼的干部，都是派出单位的精英和骨干，政治素质过硬，业务能力较为突出，沟通和交流能力较高，也具有建功立业的雄心壮志。因此将他们派到地方或基层挂职，可以充实和优化基层的干部队伍，发挥专业化的挂职干部的积极作用，集中精力做好某些方面的工作，如科技创新、产业升级、环境治理或扶贫工作等。
来自上级单位或者发达地区的挂职干部，往往有派出单位这个“大后方”的支持，可以为基层或地方引进项目，解决资金和技术等方面的难题，助推地方或基层更好的发展。比如从1998年至2012年的14年间，证监会先后选派了22名年轻干部到云南省和安徽省4个贫困县挂职蹲点扶贫，筹措资金近2200万元，协调引进资金约5.25亿元，投入到教育、民生、基础、产业等领域的90多个帮扶项目。选派干部到“老边穷”地区挂职，本身也是项目引进的一个组成部分。
干部挂职锻炼功效欠佳的方面
干部挂职锻炼的效果是多方面的，由于挂职制度的缺陷以及管理上的不完善，有时干部挂职锻炼在实行过程并不能完全达到预期的效果，这主要体现在以下三个方面：
挂职干部实质性的锻炼不多
十九大报告指出，我们党既要政治过硬，也要本领高强，并提出了要增强八个方面的执政本领，包括学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领和驾驭风险本领。其中，学习本领排在首位，全面提升干部各方面本领的根本在于学习，要在实践过程中不断磨练自己、提升自己。
众所周知，学习是非常个体化的事情，每个人的学习能力不一样，学习效果也不同。要实现良好的学习效果需要客观环境的支持，比如需要单位发挥“传帮带”的优良传统，组织团队共同学习。挂职的岗位大多是领导岗位，职责范围也牵涉到多个方面，专业性较强，有一定的进入门槛。但干部挂职锻炼的时间普遍不长，大多是一年，很少会超过两年。在短暂的挂职时间里，干部既要熟悉当地的社会环境，又要搞清楚具体业务情况，还要克服身处边远地区的语言障碍，剩下能够真正开展工作的时间是极其有限的。
特别值得一提的是，出于对挂职干部初来乍到和不熟悉情况等方面的考虑，在挂职干部的职务安排方面，接收单位一般不会安排他们主管或分管某方面工作，而多数会安排一些技术性或辅助性的虚职，甚至有些干部空有挂职之名和领导的头衔，却无法触及所在单位的核心岗位，很难得到实质性的锻炼。在一些经济发达地区，有的乡镇领导干部数量甚至多达20多个，接收单位就更加不可能给挂职干部安排实质性工作。
推动经济和社会发展的作用不大
干部挂职是推进地方经济和社会协调发展的重要组成部分。发达地区干部到欠发达地区挂职，上级单位干部到下级单位挂职，一个重要的目的就是充分利用挂职干部在眼界、知识、思路、技术以及管理等方面的优势，为欠发达地区或下级单位“传经送宝”和“把脉问诊”，寻找破解制约发展瓶颈的良方，带动当地经济社会发展。
然而，有些干部却将挂职看成是走过场，当作晋升前的“镀金”，往往挂职不任职，只挂职不干活，空挂在接受单位，身子却沉不下去；还有些干部认为自己就是“过客”，挂职期间“但求无功不求有功”，满足于应付性完成任务，不愿承担工作责任，更不愿打破现状，工作时畏手畏脚，怕得罪人；更有个别挂职干部俨然把自己当成“钦差大臣”，对接受单位横挑鼻子竖挑眼，到哪里都颐指气使，导致人际关系紧张，更不可能做出成绩来。
在促进地方经济发展方面，有的挂职干部确实可以引进一定的资金和项目，这些项目或资金的大部分原本就是用于支援地方的，挂职干部只是一定程度上充当了资金和项目进来的桥梁而已。这些资金和项目很多是短期性的，大多时候也只是治标不治本，既不可能自动自觉地转化为漂亮的发展“成绩”，也难以解决阻碍经济社会发展的全局性问题。
推动地方经济和社会发展是系统工程，不可能一蹴而就。挂职干部固然有做实事的愿望，而能不能成功实现却取决于多方面的因素，比如获得地方或单位主要领导的支持，赢得同事和群众的认可和支持。但更多的时候，挂职干部在岗期间只能对某些特定问题进行小修小补，很难推动全局性或复杂性问题的解决，更别说形成常态长效机制，而这些才是地方经济和社会发展所需要的。
优化干部队伍的效果有限
干部挂职是培养和锻炼干部的重要途径。选派优秀的干部到基层挂职，特别是到乡（镇）、村两级或老少边穷地区挂职，可以优化干部队伍的结构，提高干部队伍的素质，提升基层治理水平等。等干部挂职结束后再回到原单位，不仅干部个人的知识和才干能得到很大提升，而且通过挂职所收获的经验和见识也可以给派出单位带来一定的启发和借鉴。
虽然组织部门对挂职干部有明确的标准，但仍有部分单位将干部挂职锻炼当成是完成上级任务，在选派干部时很少考虑接收单位的实际需要，选派工作具有较大的随意性和盲目性。尤其是在部分单位本来人手紧缺、任务繁重的情况下，如果派出素质高能力强的业务骨干，将会影响本单位的工作，因此更倾向于选派一些能力和素质一般的干部，甚至将派出干部挂职当成是排除异己的机会，这些对于优化干部队伍都是有害无益的。
2018年全国基层政权建设和社区治理工作会议指出，基层政权建设既需要有一支讲政治、懂基层、善作为的工作队伍，又需要解决如何评价干部等重大问题。挂职接收单位负责日常考核管理，组织部门负责中期和最终考核。但这种双重管理很难真实反映出挂职干部的工作实效。组织部门的考核多以挂职人员的工作汇报及接收单位的反馈为主，由于挂职干部通常是从上级单位派下来的，接收单位一般都会给挂职干部比较好的考评反馈。因此，挂职干部的工作实效及其评估结果往往并不客观。
对干部挂职锻炼制度的深度反思
正如毛泽东同志所说，政治路线确定之后，干部就是决定性的因素。无论是在烽火硝烟的战争年代，还是在岁月静好的和平时期，干部都是决定治国理政成败的关键因素。作为我国独具特色的人事制度，挂职锻炼有利于干部增长见识和才干、拓展思维和视野，弥补干部工作经历单一的问题，增进不同机构或部门之间的交流，发挥锻炼和培养干部的作用，进而培养和造就一大批优秀领导干部。
自实施干部挂职制度以来，干部挂职的数量和规模越来越大，有关干部挂职锻炼的制度也日益完善，但这一制度的实施过程中也存在着一些问题，比如热衷搞形式主义和表面文章等做法严重制约着干部挂职的效果和所能带来的效益。进一步推动新时代干部挂职制度的发展，还需要深入思考如下三个方面的问题：
专业化与业余化
现代社会是高度复杂的社会，社会分工越来越细，术业有专攻，随着各行各业的门槛的提升，对人才的要求也越来越高。领导干部掌握着“生杀予夺”的大权，经常需要做出复杂的决策，具有很强的专业性和技术性。切实履行好领导岗位的职责，离不开良好的政治素质、专业知识、意志品质以及处理人际关系的技巧等。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须要提高领导干部的专业化水平，防止出现外行领导内行等问题。对挂职的干部来说，有的专业对口，有的专业不对口，有的干部有一定的管理工作经验，有的则缺乏。如果不能做到专业对口，职责与能力匹配，随意将挂职干部安排到领导干部的岗位上，不但无助于达到改进工作的目的，还容易出现瞎指挥和乱作为等弊病。
外来挂职与本地培养
“外来的和尚会念经”是许多机关单位经常容易犯的毛病。长期以来，由于干部晋升制度不健全，许多地方用人尚存在不正之风，对基层干部的培养和使用存在一些问题，部分地方政府组织也存在人员素质参差不齐、队伍年龄结构不合理、工作方式方法欠缺等问题。在某种意义上，正是因为对基层干部的培养还不够，才导致出现对挂职干部的需求问题。挂职干部或许能给接收单位带来一些新鲜血液，但相关部门及其事业的发展最终还是要依靠本地干部。更为严重的问题是，基层单位大多领导职数有限，许多基层干部在基层勤勤恳恳数十年，可能都得不到被重用和提拔的机会，挂职干部一来就获得领导岗位，不仅会挫伤基层干部的工作积极性，也会影响他们提高素质和能力的动力。
干部选拔任用制度的演进
中国干部选拔制度源远流长，起源于隋唐，罢废于晚清，历时1300多年，国家通过科举制度选拔了大量优秀的官员。改革开放以来，顺应国家经济和社会发展的形势，干部选拔任用制度不断完善，《中华人民共和国公务员法》规定公务员职务实行选任制和委任制，自上而下指派干部的委任制实际上是干部选拔的主要方式。这种根据单方面意志自上而下选拔干部的做法，诚然可以更好地体现领导者的用人意志，维护用人上的控制权，但也是导致出现干部挂职制度相关弊病（如挂职不任职或管挂不管用等）的根本原因。一些地区选派并不符合实际需要的干部前往挂职，许多干部将挂职当成跳板，也都与此有关。因此，要深入改革和完善干部选拔任用制度，就应该广泛通过其他多种可能途径来发现人才，培养人才，使用人才，其中最关键的，就是要“赛马”而不是“相马”，让自下而上的民意成为干部选拔的重要依据。
总之，挂职是锻炼和培养干部的重要途径，但任何制度都不是完美的。挂职既有积极的作用，也存在多方面消极的短板。在推进国家建设的过程中，既要大力建设高素质的人才干部队伍，也必须要利用多元化的干部选拔任用制度，让每一种制度都能恰到好处地发挥其应有的功能。
【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授、博士生导师】
责编：李 懿 / 唐佩佩（见习）