中国作为一个农业大国，土地问题一直是农民问题、农村问题和农业问题的关键。其中，农村土地政策对解决土地问题至关重要，不仅直接关系到土地这一农村最重要的生产资料的使用效率，而且直接关系到农民主体的经济利益和政治权利。新中国成立以来，中国共产党一直把解决农民的土地问题作为党在农村工作的中心工作和任务，并根据不同时期的具体情况，制定和实施了不同的土地政策。认真考察、梳理新中国成立70年来农村土地政策演变的历史进程，总结调整农村土地政策方面的经验教训，不仅是理论研究的迫切需要，也是进一步深化农村经济体制改革、推进乡村振兴的迫切需要。
我国农村土地政策演变的历史进程
新中国成立70年来，中国共产党不断根据形势变化和社会主义建设与改革的要求，适时调整、改革和完善农村土地政策，从初期的“农民个体所有，家庭自主经营”到农业合作化时期的“劳动群众集体所有，集体统一经营”，从改革开放初期的“两权分离”到新时代的“三权分置”，党对农村土地政策的适时调整与改革，适应了农村生产力发展的要求，维护了广大农民的利益，推进了农业经济的发展，确保了农村社会的稳定。
“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地政策的确立
1949年10月1日新中国成立，长期处于被剥削被压迫地位的广大农民翻身做了主人，但农民的土地问题尚未从根本上得到解决，新解放区还没有进行土地改革。如果不及时解决农民的土地问题，践行党“耕者有其田”的承诺，新生的国家政权就难以巩固。在这种情况下，对新解放区进行土地改革，让农民真正拥有土地，成为中国共产党当时面临的紧迫任务。1950年6月，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，明确了新中国成立初期土地改革的任务、目标及具体办法，强调要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”；以乡为单位，根据土地质量好坏和数量多少，“用抽补调整方法按人口统一分配”；“由人民政府发给土地所有证”；分得土地的农民，“有自由经营、买卖及出租其土地的权利”。随后，全国各地按照《土地改革法》的规定和要求，进行了土地改革，至1952年春，全国绝大多数地方基本完成土改任务。
农村土地改革的顺利完成，意义深远而巨大。首先，随着土地改革的基本完成，逐渐形成了“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地所有制，农民对土地拥有明确的所有权和自由经营权，实现了“耕者有其田”的梦想。其次，土地改革激发了农民的主人翁意识，劳动热情空前高涨，农业生产快速发展。1950－1953年间，我国粮食产量的年均增长率达到了13%，棉花产量的年均增长率达到了43%，油料产量的年均增长率达到了21%。此外，伴随着农村土地改革的推进，不少农民开始盖新房，添置生产资料，购买各种生活消费品，农民的生活水平得到了明显的改善和提高。
“劳动群众集体所有，集体统一经营”的农村土地政策的形成和发展
经过土地改革所形成的“农民个体所有，家庭自主经营”的土地所有制，虽在一定程度上调动了农民的生产积极性，但这种个体的、分散的小农经营模式，并不能满足当时国家的社会主义工业化建设要求。它既难以为国家的工业化建设提供充足的原材料和必要的资金积累，也难以满足国家工业化建设对农村市场的需求，伴随着这种个体的、分散的小农经营模式的实行，农民之间又出现了新的贫富分化现象，一部分农民发了财、致了富，但也有一部分农民因种种原因又陷入了贫困，甚至不得不将刚刚分到手的土地再次卖掉。对此，党和政府高度关注，毛泽东同志等人在认真分析和调查研究的基础上，明确提出了发展互助合作的思路，认为“组织起来”是实现“由贫变富的必由之路”。1953年12月，中央做出了《关于发展农业生产合作社的决议》，明确提出了合作化的发展道路。
农业合作化运动期间，农村土地政策的调整大体经历了三个阶段：先是从“农民个体所有，劳动互助”的互助合作政策，发展到“农民个体所有，统一经营”的初级社政策，随后又调整为“劳动群众集体所有，集体统一经营”的高级社政策。
“农民个体所有，劳动互助”的农地政策，是由农民群众发明，后得到党和政府的倡导、推动。这一土地政策的特点是：土地等主要生产资料归农民私有，按自愿、等价交换原则进行劳动互助。20世纪50年代初，为了克服个体私有生产带来的一系列困难，一些地方的农户，在自愿的基础上自发开展了一些互助活动。对此，党中央给予了充分肯定，认为“劳动互助不但可以克服劳动力不足的困难，而且可以进一步达到提高生产的目的”，并要求全党积极鼓励、支持农户之间开展互助合作。在党和政府的支持下，农村互助合作运动迅速发展，至1952年底，全国已有40%的农户参与其中。农户之间的互助合作，在一定程度上突破了个体农户经营的局限，缓解了当时农村劳动力短缺、耕犁农具等生产资料匮乏的困难，促进了农业生产的发展。
但在农民自愿基础上建立起来的互助组并不稳固。为了让农民“牢固地”组织起来，党和政府尝试在一些相对稳固的互助组中试点初级农业生产合作社。初级农业社实行“农民个体所有，统一经营”的农地政策。这一政策的特点是：农民将属于私人所有的土地及自身的劳动力以股份的形式入股合作社；以合作社为单位开展集体生产和经营活动；劳动成果按“按劳取酬，按股分红”的原则进行分配。它的实施，不仅有助于在较大的范围内合理调整和配置土地资源，而且有利于采用更先进的技术手段进行较大规模的农业耕作，从而更进一步地促进了农业生产的发展。从1953年春开始，在政策的引导和支持下，初级农业生产合作社在我国农村各地得到了发展。
然而，初级农业生产合作社在具体推进过程中，也产生了一系列问题。一是由于参加合作社的农户入社土地多少不等，一些地多的农户开始“吃干股”，而一些地少的农户则产生了“白给地多的户干了”的念头，生产情绪低落；二是土地私有政策，限制了合作社统一规划和更合理使用土地。为解决这些问题，党中央认为有必要引导、组织农民建立高级农业生产合作社。为此，1956年6月，全国人大颁布《高级农业生产合作社示范章程》，明确提出“劳动群众集体所有，集体统一经营”的高级社农地政策。这一农地政策的特点是：入社的社员必须把原属于私人所有的土地及耕畜等交给合作社，由合作社集体所有；由集体统一组织农业经营活动；取消土地报酬，劳动成果完全依照“按劳分配”的原则进行分配。在《高级农业生产合作社示范章程》的引导下，全国各地农村迅速掀起了兴办高级社的运动。至1956年底，全国加入高级社的农户占到了96.3%。“劳动群众集体所有，集体统一经营”的实施，最重要的成果是将属于私人的土地变为“集体所有”，并由集体“统一经营管理”，在农村建立起了社会主义的基本经济制度。一方面，解决了一家一户在兴修水利、进行农田基本建设等难题，充分显示了集体的优越性；另一方面，融洽了社会关系，有助于引导广大农民走向共同富裕的道路。
但是，这一农地政策在实施过程中，也产生了一些不良的影响。比如脱离了当时的生产力水平，埋下了平均主义的隐患；割断了农民和土地的直接联系，打击了农民的劳动热情。农业合作化运动之后没多久，我国农村掀起了人民公社化运动。
人民公社化运动期间，“劳动群众集体所有，集体统一经营”的土地所有制的基本形式是“三级所有”，具体的发展，经历了从“社为基础”到“大队为基础”再到“生产队为基础”的演进过程。人民公社化运动初期，党中央提出了“三级所有，社为基础”的农村土地政策，要求“各个农业社合并为公社”，要求“各农业社将包括土地在内的一切公有财产均移交给公社”，同时要求社员将私有的牲畜、林木等生产资料“也一并转为公社所有”。这是一次深刻的、广泛的社会关系的巨大变动。然而这一生产关系的大变革，却并没有经过试点，而是通过疾风暴雨式的运动，在全国范围内全面推行。仅仅用了两三个月的时间，至1958年10月底，全国建立起的人民公社就多达2万多个。“三级所有，社为基础”的农村土地政策，要求将农业社所有的生产资料，都无偿划归给人民公社所有，跟个人利益完全脱钩，这不仅极大地挫伤了农民的劳动热情，而且引起了一部分基层干部和群众的不满和抵触。此外，1958年底到1959年春，在全国粮食紧张的情况下，一些社队从本位主义出发开始瞒产私分，一些生产队的干部甚至带头支持社员瞒产私分。
面对此种情况，毛泽东同志等人经过调查研究认为，“瞒产私分”现象出现的根源，是土地所有权和经营权过于集中，忽视了各生产队和广大社员的切身利益。为此，毛泽东强调，必须下放土地的所有权权属单位，提出农业基本核算单位应以生产大队为基础。1960年11月，党中央下发《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确提出，实行“三级所有，生产大队为基础”的农地政策，并要求从1961年起开始实施。
“三级所有，生产大队为基础”的农地政策，虽在一定程度上解决了人民公社初期“一平二调”中“调”的问题，但没有彻底解决各小队之间的平均主义问题，大队“共”小队“产”的现象仍然存在，小队和社员的生产积极性仍然不高。毛泽东同志等人经过调查研究，进一步认识到，要彻底解决队与队、社员与社员之间的分配拉平问题，就应将生产小队作为核算单位的基础。于是，1961年10月，党中央发出将生产队作为基本的生产核算单位的指示。随后，又强调，“实行以生产队为基础的三级集体所有制，将是一个在长期内，比如至少30年实行的根本制度”。“三级所有，队为基础”的农村土地政策，一直到党的十一届三中全会后，伴随着人民公社的撤销才被废止。
“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农村土地政策的实行和完善
自20世纪50年代末起，由于长期实行高度集中的土地经营管理政策，吃“大锅饭”、搞平均主义，严重抑制了农民的劳动积极性，致使农业生产长期停滞不前，长期以来农民生活质量得不到明显改善。据统计，1957年至1978年间，我国粮食产量年均增长率仅为2.2%，棉花产量仅平均每年增长1.95%，农民人均收入20年间仅增加了33.3元，平均每年也就增加1元多。至20世纪70年代末期，温饱问题还没有得到根本解决的农村人口仍占全国人口的约1/3。
在这种情况下，为解决温饱问题，一些地方的农民自发搞起了包产到组，也有一些农民搞起了包产到户，产生了较好的效果。这些来自基层群众的做法，引起了中央及各级政府的高度重视和积极引导。1980年9月，中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件，明确在坚持土地集体所有的前提下，“可以包产到户，也可以包干到户”。这是改革开放后，中央表示支持“包产到户”“包干到户”的第一个正式文件。随后，在1982年颁布的中央1号文件中，中央强调，“包产到户”“包干到户”“都是建立在土地公有制基础上的，是社会主义农业经济的组成部分”，从而正式为“包产到户”“包干到户”等生产责任制上了社会主义的“户口”，肯定了其社会主义的性质。
1983年的中央1号文件，再次肯定了以“包产到户”“包干到户”为主要特点的家庭联产承包责任制，强调其“具有广泛的适用性”，要求各地全面推行。由于得到了中央的肯定和支持，家庭联产承包责任制迅速在全国推广。至1983年底，全国90%以上的生产队都实行了家庭联产承包责任制。由此，“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农地政策，在我国得以正式确立。
以“劳动群众集体所有，家庭承包经营”为主要内容的农村土地所有制，将农村土地的“所有权”与“经营权”合理分开，将农村土地的“集体经营”与“家庭经营”有机结合，既与当时较低的农村生产力发展水平相适应，又满足了农民对土地经营权的合理要求，推动了农村经济的发展。据统计，1978－1984年间，我国农业生产的年均增长率达到了8.44%，农民的温饱问题得到基本解决。家庭联产承包责任制的推行，也带动了农村商品经济的发展，推动了我国农业从封闭走向开放。
20世纪80年代中期以后，为进一步巩固“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农地政策，党中央一方面通过立法的形式，对农村土地的集体所有权做了明确的界定。同时，通过立法的形式，切实保障广大农户的承包经营权。另一方面，通过制订和颁布相关的政策文件，强调“家庭承包经营”的土地承包关系会“长期稳定”，“土地承包期一般应在十五年以上”“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，给农民吃了长效定心丸。正是这些法律法规及政策规定，确保了“劳动群众集体所有，家庭承包经营”农村土地政策的长期稳定。
从“两权分离”到“三权分置”的农村土地政策的调整和改革
以“两权分离”为特征的“劳动群众集体所有，家庭承包经营”土地政策，在改革开放初期的一段时间里发挥了重要的作用，它调动了农民的生产积极性，推动了农村经济的发展。但20世纪90年代中期以后，随着市场经济的发展，小生产与大市场之间的矛盾，开始凸显出来。同时，农业比较利益低、农业劳动生产率低、农民收入增长缓慢的问题也日趋显现出来，中国农业发展再次面临制度上的障碍。
为打破这种制度上的障碍，推动农业发展走向规模化、现代化，提升农业的市场竞争力，中央在各地积极探索多种土地流转形式的基础上，开始从政策上积极鼓励、支持和引导承包农户进行土地流转。2002年，党的十六大报告强调，有条件的地方，农民可以按照“依法、自愿、有偿的原则”，进行土地承包经营权流转；2003年，《农村土地承包法》明确规定，农民可以“以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式”，进行土地承包经营权流转；2008年，党的十七届三中全会进一步强调，允许农民以多种形式“流转土地承包经营权”；2013年，党的十八届三中全会再次强调，鼓励承包经营权“向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，鼓励发展多种形式的规模经营。在党的一系列政策鼓励和引导下，农村土地流转工作在全国各地迅速开展起来。截至2016年底，全国已有近30%的承包农户在一定程度上转移了承包土地的经营权。
为进一步规范和引导农村各地的土地流转工作，切实保障承包农户和新型经营主体的权益，2016年10月，党中央颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确了农村土地“三权分置”的改革思路和具体做法。《意见》明确说明，在保持农村土地“集体所有权”不变的基础上，对土地“承包经营权”进行流转，并不是要削弱承包人的权利，而是对承包人的权利再进一步细化，是权利内容的再一次分配，目的是推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，加快实现农业规模化、现代化。2018年1月，在《关于实施乡村振兴战略的意见》中，党中央进一步明确，“完善农村承包地‘三权分置’制度”，强调“在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下”，要“平等保护土地经营权”，并强调农民凭“农村承包土地经营权”，可以“依法向金融机构融资担保”，也可凭此“入股从事农业产业化经营”。
农村土地的“三权分置”改革意义重大。首先，它使农地的经营权得以充分释放，使农村有限的土地资源可以在更大的范围内、以更合理的方式进行配置、以更高效的方式加以利用，促进了农业的规模化经营，有效地提高了农地的利用效率。其次，它使农地的承包权和经营权独立开来，为农地的多样化经营创造了条件。再次，它使承包农户与新型经营主体对农村承包土地有了清晰的权属界定，从而为有效规避和化解土地流转中的纠纷，提供了制度保障。此外，“三权分置”还使土地的经营权抵押等有了支撑，使农地资本化有了可能，增加了农民的财产权利。“三权分置”的土地改革，可以说是改革开放后，党在农村土地政策问题上，做出的重大创新性调整。如果说改革开放初期推行“两权分离”的土地制度改革，着重解决的是农民的劳动积极性问题，其最大的制度绩效是实现了农业经营主体的公平，那么，新时代“三权分置”的土地制度改革，着重解决的就是土地资源的合理配置和有效利用问题，其最大的制度绩效是提高了土地这一农业经营客体的使用效率。
农村土地政策演变的基本经验
农村土地政策是农村经济社会发展的基础，它不仅直接关系到广大农民群众的切身利益，而且直接关系到农村土地这一重要稀缺资源的配置与利用问题，甚至直接关系到农村社会的稳定与发展。新中国成立70年来，党在制定和调整农村土地政策方面，积累了丰富的经验，也吸取了很多教训。深入总结这些经验教训，有助于我们更清醒地了解历史，并从中得到启示，为增强党在农村基层的执政能力提供有益的借鉴。
与时俱进，勇于探索和创新
新中国成立70年来，党在制定和调整农村土地政策方面的一个重要经验，就是坚持发展创新，突破旧体制旧政策的束缚，随实践的发展和群众的需要，及时调整和变革不适宜的土地政策。改革开放初期，农村土地政策面临的最大问题是，集体经营方式无法调动大多数农民的积极性，农业生产水平低，无法满足农民的需求。为此，党中央顺应农民群众的需要，及时制定了一系列充分肯定“包干到户”“包产到户”的政策措施，明确了“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农村土地政策，实现了党对农村土地政策的创新，从根本上消除了阻碍农村发展的一些政策障碍，为实现农村经济的快速发展打开了制度缺口。但随着实践的发展，家庭联产承包责任制的“两权分离”模式也逐渐出现了一些新的问题，如小生产与大市场的矛盾问题、农民利益的维护问题等等。面对这一系列新的问题，党中央在政策上大胆创新，出台了“三权分置”的土地改革方案，突破了“两权分离”的农村土地政策的局限，为加快推进土地流转，切实维护农民的产权利益，创造了必要的制度基础和保障。新中国成立70年来的实践证明，改革必须要有创新的胆魄和勇气，只有创新才能摆脱旧体制的束缚，才能不断解放和发展生产力。
坚持农民的主体地位，尊重农民的首创精神
作为农村土地政策的具体执行人，农民对农村土地政策的好坏最有发言权。作为农业生产活动的实践主体，农民也最能够在实践中感受到什么样的政策能更好与农业生产力发展程度契合，更符合自身的利益要求。为此，在制定和实施农村土地政策的过程中，必须要坚持农民的主体地位，充分尊重农民的首创精神。新中国成立70年来，正是在广大农民的积极要求和探索下，有效推动了我国农村土地政策不断实现创新性发展。从合作化时期的“互助组”，到改革开放初期的“包产到户”，再到新时代的“土地流转”，都是党在农民积极探索并取得初步成功的基础上不断进行理论提升和政策引导的结果。早在改革开放初期，邓小平就指出，农村搞家庭联产承包责任制，“这个发明权是农民的”。可以说，改革开放初期“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农村土地政策的制定和实施，就是充分发挥农民首创精神的典范。进入新时代，党中央为顺应农民提出的土地流转要求，不断总结各地土地流转经验和有效做法，出台了农村土地“三权分置”改革方案，这是党在农村土地政策调整过程中充分尊重农民首创精神的又一典范。实践证明，什么时候能充分尊重农民，发挥好农民的主体作用，党的政策就会受到农民的拥护，农业就会有大发展。
坚持理论联系实际，一切从实际出发
时代是思想之母，实践是理论之源。党的农村土地政策只有顺应时代发展需要，符合客观实践要求，才能取得预期的效果，才是科学、合理的政策。新中国成立之初，党为适应当时中国经济社会发展的实际，在农村实行“农民个体所有，家庭自主经营”的土地政策，将土地所有权和经营权交给农民，使农民的劳动热情得以激发，农业生产得以恢复和发展。十一届三中全会后，党中央从我国农业生产力发展水平还较低、农民素质还较低的客观事实出发，在农村土地政策的调整过程中毅然决然地废除了高度集中的土地经营管理政策，推行“两权分离”的土地政策，在保留土地集体所有权的前提下，将土地的经营权承包给农户，再次激发了农民的劳动热情，促进了农村经济的发展。反之，超越国情、脱离实际制定的土地政策，不但不能推动党的事业的发展，反而会阻碍党的事业。农村土地政策的制定，如果脱离中国国情，全凭主观愿望出台，不仅侵犯了农民的个人利益，也会超越当时农村的生产力水平，对我国农业的发展产生严重的负面影响，进而使我国在探索农村土地政策的过程中走弯路。新中国成立70年党的农村土地政策的变迁轨迹表明，只有顺应时代发展的需要，坚持一切从实际出发，适时调整并不断完善、创新党的农村土地政策，才能充分发挥理论和政策对实践的正确引领和助推作用。
坚持以农民为中心，切实维护好广大农民群众的根本利益
在农村，农民与土地的关系非常密切，土地政策与农民的切身利益息息相关。我国农村土地政策调整的经验证明，党的农村土地政策只有满足了广大农民群众对土地的需求，保障了广大农民群众的根本利益，才能提高农民的生产热情，激发其创造活力。新中国成立之初，广大农民群众最大、最迫切的愿望和要求就是拥有自己的土地。基于此，中国共产党领导农民进行了土地制度改革，按照每户农村家庭人口数，把从官僚地主手中夺取的土地分给了农民，实现了广大农民“耕者有其田”的梦想。
土地改革后，广大农民最大的心愿和要求是摆脱贫困，实现共同富裕，但建立在土地个体私有基础上的小农经济，却难以有效抵御自然灾害，难以提高劳动效率，而且容易造成新的两极分化。为此，党中央顺应农民的新诉求，及时进行土地政策的调整，经过“互助组”“初级社”“高级社”三个关键环节，把农民的个体土地所有制逐步过渡到农村土地集体所有制，逐渐引导农民走上了社会主义道路。改革开放后，给农民以生产经营自主权，切实增加农民收入，再次成为广大农民群众最为迫切的利益要求。为此，党中央不断总结广大农民群众探索经验，制定和推行了“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的土地政策，将土地的所有权与经营权适度分离，满足了农民的利益诉求，得到了农民的支持，取得了明显的效果。历史的经验证明，党的农村土地政策必须始终坚持以农民为中心的立场，必须满足广大农民对土地的需求，才能切实得到广大农民的拥护和支持。
坚持依法依规，确保政策的稳定与落实
新中国成立70年来，党中央非常注重农地问题的法律保障，在建设和改革的不同历史时期，先后颁布了大量的关于农地问题的法律法规，如《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等等，这些法律法规明确规定了农村土地的权属关系，明确界定了各方的利益关系，有效地保障了农民的农地权利，为推动农村土地政策的调整与改革提供了法律保障。历史的经验证明，农地政策是农地法规的前提，农地法规是农地政策的保障。党的农村土地政策，不仅在制定过程中要遵循法律精神，在实践中也应依照法律规定，利用法律手段确保党的农村土地政策的稳定和落实。只有把行之有效的政策上升为法律法规，才能提升政策的执行力度，才能确保党的农村土地政策得到更好的贯彻落实。
新中国成立70年来党的农村土地政策的调整演变，充分体现了党“以人民为中心”的执政理念，坚持了农民的主体地位，贯彻了马克思主义实事求是的基本原则，符合农村生产力发展规律。今天，中国共产党正依照这一重要原则领导全国人民进行社会主义新农村建设，推进乡村振兴战略，探索新形势下有效的农村土地政策。
【本文作者为山东大学马克思主义学院教授；本文系2019年度教育部人文社科规划基金项目“习近平新时代中国特色社会主义经济思想研究”（19YJA710025）、山东大学“改革开放40周年暨新中国成立70周年”专项研究课题：新中国成立70年党的农村土地政策的演变及基本经验研究（HSS1804）成果】
责编：李 懿 / 罗 婷（见习）