办好农村的事，关键在党。健全乡村治理体系也不例外。新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》），增写了“乡村治理”一章，强调“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这既呼应了党的十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的“三治”结合新理念，又从党内法规层面规定了党的基层组织在“三治”结合过程中的领导地位。本文将着力从“三治”结合的角度，探讨党的农村基层组织如何更好地发挥领导作用。
认清农村社会，把握自治法治德治辩证关系
认清农村社会特点，把握乡村治理基础
长期以来，农村社会形成并发展为以“固定关系”为基础，与外部系统既相互交流又相对独立的社会结构。所谓“固定关系”就是依托血缘、地缘建立起来的关系，是熟人间的关系。这种关系用费孝通先生的话说是“差序格局”，用南京大学翟学伟教授的话说是“长久而无选择的关系”。这种关系模式不可能自发产生个人主义的行为模式。
然而，随着经济社会的发展，尤其是改革开放40多年来的发展，我国农村社会与外部系统的信息交流与资源交换愈加频繁，城镇甚至国外的生活方式开始对农村生活进行渗入。农村社会的固定关系行为模式逐渐受到来自个人主义行为模式的冲击，并随当地经济社会发展程度的不同而达到不同的新均衡，进而形成新的社会关系网。这个新的社会关系网，正是乡村治理的基础。
把握这个基础，首先要认清农村社会的多元治理主体，包括党的基础组织自身、村民委员会等群众性自治组织、农村社会组织和企业等社会力量、当地农民（包括外出务工人员）和外来人员等个体成员；更要把握不同治理主体的权责边界，并根据当地农村社会的不同发展阶段，确定“三治”主体的不同地位和作用，确保各主体间既分工明确又有机融合。除了主体多元化外，把握乡村治理的基础还要认清乡村治理中的多元规范，包括党内法规、国家法律等正式制度，村规民约、村风民风家风等非正式制度；更要把握这些制度的不同作用，尤其是背后的资源流动，以及资源流动状况对各治理主体的导向作用。
认清乡村治理规律，把握“三治”辩证关系
认清乡村治理规律，关键是认清党的农村基层组织在农村社会关系网中的地位，处理好党的基层组织与其他治理主体的关系。正如《条例》所强调的，“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局”。党的基层组织“加强对各类组织的统一领导”，既体现了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”的时代要求，又体现了“代表着先进生产力的发展方向，代表着先进文化的前进方向，代表着最广大人民群众的根本利益”的使命担当。前者要求确保发展的政治性和长久性，后者要求发挥党的基层组织的战斗堡垒作用。而“形成共建共治共享的乡村治理格局”，就是在党的基层组织发挥领导作用的前提下，发挥好农村自治组织的主导作用、社会力量的协同作用以及个体成员的主人翁作用，实现各治理主体间相互平衡、相互支撑、相互制约。
认清以上规律，正是把握“三治”辩证关系的关键。要把握“三治”统一于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心这一根本要求，必须以发挥党的基层组织的领导作用为根本前提；要把握“三治”结合不是自治、法治与德治的简单加总和随意组合，而是因时因地制宜，激活整体功能、系统功能的复杂过程；要把握自治是法治和德治的基础，法治是自治和德治的保障，德治是自治和法治的补充。
把好自治方向，为法治德治打下坚实基础
自治是法治和德治的基础。“基础不牢，地动山摇”，部分农村地区存在的黑恶势力、宗族恶势力、宗教极端势力、“村霸”等现象，正是由于基础不牢所导致的结果。因此，党的农村基层组织必须首先打牢这个基础，而打牢这个基础的关键就是加强政治建设，把好自治方向。
突出政治建设，严格执行党的意志
党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果，新时代要把党的政治建设摆在首位。党的农村基层组织作为联系党和农民群众的桥梁和纽带，是开展思想政治工作、落实党的路线方针政策的基层组织；党的意志是党的农村基层组织开展工作的行动指南，是必须紧紧围绕的理论核心。严格执行党的意志，落实相关政策要求，才能使农村社会紧跟国家发展步伐。
党的农村基层组织严格执行党的意志，关键是要做到“维护核心、服务中心、凝聚人心”。“维护核心”，就是要树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，严格遵守政治纪律和政治规矩，严格执行新形势下党内政治生活的若干准则，不断提高政治能力，这是把握自治方向的根本保证；“服务中心”，就是要坚决贯彻落实党的各项任务，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求，不断推进乡村振兴和高质量发展，实现农业强、农村美、农民富的宏伟目标，这是把握自治方向的物质保证；“凝聚人心”，就是要坚持“以人民为中心”的发展思想，为了农民、依靠农民，让农民切实参与到农村社会治理各环节，这是把握自治方向的民心保证。
突出政治功能，发挥“能人组织”作用
就农村社会而言，“能人”是比普通村民拥有更多知识、经验、声望或关系资源，在村内影响力较大的成员，党员是“能人”的主要组成；而“能人组织”则是在村内影响力较大的组织，党的农村基层组织无疑是影响力最强的“能人组织”。“能人组织”和“能人”是决定社会发展尤其是制度变革的关键主体，也往往是发展和变革成本的主要承担者。农村“能人组织”和“能人”作用发挥得如何，决定着乡村治理体系建设的效果。
在乡村治理体系构建过程中，党的农村基层组织主要应从三方面发挥其“能人组织”功能：一是突出政治功能，把自身建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。这一功能源自中国共产党的无产阶级政党属性以及党的执政地位。二是继续发挥自身作为党和人民群众联系的桥梁和纽带作用。党的农村基层组织参与农村治理，改变了过去“皇权不下县，县下行自治”的状况，促成了农村社会网与外界、特别是政权的相互交流，为法治在农村的扩张奠定了坚实的基础。三是充分发挥党的农村基层组织自身及其党员引导农村社会发展方向、制度选择以及变革的作用。作为健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的关键，党的农村基层组织肩负着为广大农民群众谋取幸福的历史重任，因此，要不断提升组织力，在选择既定的情况下，以“能人组织”的身份和广大农民群众一起沿着既定的道路前进，最终实现乡村振兴。
构建法治框架，为自治德治提供坚实保障
法治是自治和德治的保障。农村社会与外部系统的互动越频繁，个人主义行为模式对固定关系行为模式的冲击也就越强烈。而法治是防止这种冲击“击垮”农村社会原有结构，同时促使“失序”再次达到“有序”的坚实保障。
全面从严治党，发挥党内法规在法治中的作用
法治既是一种保障，也为各治理主体参与乡村治理划定了行为边界。作为“能人组织”，党的基层组织首先要为自己、为自己的党员划定行为边界。这既是党的先进性和纯洁性的体现，又为其他治理主体做出了表率。党纪严于国法。党的基层组织和党员以法治思维和方式开展工作，将更有力地保障国家法律的实施，为自治和德治提供更坚实的保障。
因此，党的农村基层组织及其党员要增强以法治思维和方式全面从严治党的思想认同，把党内法规挺在国家法律前面，增强法治观念、培养法治思维、提高法治能力，养成依法办事的习惯；要明确党内法规落实的主体责任，落实党组织书记第一责任人职责、领导班子集体责任和班子成员的“一岗双责”；要强化党内监督问责，把党内法规落实情况纳入考核范畴，推动党内法规落到实处；要加大党内法规及其实施情况的公开力度，一方面接受社会监督，另一方面为其他治理主体做出表率。
强化制度建设，搭建乡村治理走向法治的桥梁
乡村治理涉及多元规范，既有正式制度，也有非正式制度。党的农村基层组织与其他治理主体的互动，主要涉及正式制度，包括农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村民主管理制度等。这些制度如何在农村落实落地，事关乡村治理体系构建的最终效果。
对于党的农村基层组织，尤其是村级党组织来说，强化制度建设，既要关注制度规范本身，更要关注制度的实施效果。以某林场改革故事为例，某地政府为了防止公共林场被盗伐滥伐，将公共林场承包给村民，希望他们保护好属于自己的林场，进而达到保护树林的目的，然而事与愿违，村民担心政府随时把林场收回，以更快的速度将“属于自己”的树木砍伐光了。这个故事一方面告诉我们，很多好的制度尚不具备在农村实施的基础，农村制度建设仍然任重而道远；另一方面又揭示了农村社会关系网中仍然充斥着各式各样的“结构洞”，而填补“结构洞”，就是党的基层组织在加强制度建设中所扮演的核心角色。扮演这一角色所依赖的，正是党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
充分发扬民主，扩大固化乡村法治成果的基础
法治以民主为前提和基础。《条例》强调“形成共建共治共享的乡村治理格局”，其中就包含发扬民主的含义和要求。如前所述，乡村治理是个复杂过程，没有其他治理主体尤其是农民的广泛参与，农村发展将面临严峻的挑战。因此，党的农村基层组织必须带头做示范，让治理过程、发展过程成为人人参与、人人尽力、人人都有获得感的共建共治共享过程。
在乡村治理体系构架过程中发扬民主，就是通过机制设计，推动其他治理主体充分参与到乡村治理的多重环节中。要从制定、实施和监督等环节着手系统推进，明确各环节所涉及的参与主体和具体内容；要畅通乡村治理的参与渠道，扩大其他治理主体尤其是农民的参与，充分体现基层民主和基层自治；要健全乡村治理的执行和监督机制，因地制宜、平衡利益、调节关系、规范行为，同时整合内外监督力量，推进和保障乡村治理各项事务。
完善德治规范，为自治法治提供必要补充
德治是自治和法治的补充。德治是一个权利和义务对等的概念，其本质是一种激发人们从认知层面甚至发自内心地“利他”的治理模式。传统经济学假设人们都是“利己”的，而“利他”需要更多的条件支持。因此，完善德治规范，需要维持甚至创造一定的社会条件。
巩固社会资本，厚培德治沃土
社会资本是个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。农村社会本身是一个具有高社会资本的社会，但是随着个人主义行为模式的冲击，这种社会资本也受到了一定的侵蚀，这就要求党的基层组织在参与乡村治理过程中更进一步巩固这种社会资本，培育“利他”的沃土。
党的基层组织要珍惜农村社会丰富的社会资本存量，珍视农村社会和睦友好团结的人际关系；要重点关注农村社会生产过程中的互助与合作被市场经济条件下的“互惠互利”取代，网络性交换的特殊主义交换模式被非网络性交换的普遍主义交换模式所取代，网络性交换的人情原则和感性原则被非网络性交换的经济原则和理性原则所取代等变化趋势；要不断加强德育教育，培育超越地缘和血缘关系的更广泛的信任与合作意识；要进一步提高其他治理主体参与集体事务的意识和能力，为促进现代社会资本总量的增长提供更大平台。
党员带头奉献，重塑利他基础
党员的奉献精神对于推动农村实现社会资本的积累，从而实现整体效益的提高具有重要作用。激发党员的奉献精神，使其充分发挥先锋模范带头作用，以巩固新型农村社会资本——对陌生人的信任，才能让其他社会主体尤其是农民相信党的农村基层组织会做出“利他”选择，进而带动全体农民自觉做出既“利己”，又“利他”的选择，提升总体发展水平。这是一场“信任博弈”，在这场博弈中，要使博弈双方，即党的农村基层组织以及农民群众具有“利他”属性，必然离不开党员的奉献精神。
因此，在乡村振兴战略实施过程中，要紧紧依靠农民，但仅依靠农民的力量是不够的，还需要充分激发农村基层党员的积极性。一方面，激发党员的奉献精神，建立与农民群众之间牢固的信任关系，让民众具有“利他”属性，最终做出实现整体利益最大化的选择，产生巨大的正向社会效益；另一方面，以奉献精神为突破口，充分发挥党员先锋模范作用，带领农民群众，创新优化产业结构，建设人与自然和谐共生的农业农村现代化，带动农民综合素质、农村文明程度的进一步提高，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，有序推进精准脱贫，统筹农村产权制度改革与乡村治理，推动农村实现共同富裕的发展目标，最终实现乡村振兴。
【本文作者为中央财经大学政府管理学院教授】
责编：李 懿 / 蔡圣楠