四、2002-2012年：加强政府主导，突出社会建设
2002年10月召开的党的十六大是中国实现小康社会目标以后的第一次全国代表大会。会议提出了21世纪前20年我国的发展目标和任务。如何实现十六大提出的全面建设小康社会的发展目标，首先要解决的就是实现什么样的发展，怎样实现发展。而2003年春天出现的“非典”疫情及其防治工作，则直接促成了“科学发展观”的提出。2003年7月，在全国防治“非典”工作会议上，胡锦涛发表讲话，强调：我们讲发展是执政兴国第一要务，绝不只是指经济增长，而是要坚持以经济建设为中心、在经济发展的基础上实现社会全面发展。要更好地坚持全面发展、协调发展、可持续发展的发展观。
同年10月召开的十六届三中全会，在审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中正式提出了科学发展观。全会强调：要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。经过四年的探索和实践，2007年召开的党的十七大，对科学发展观的内涵做出了更为全面、深刻的阐述：发展是科学发展观的第一要义；以人为本是科学发展观的核心；全面协调可持续是科学发展观的基本要求；统筹兼顾是科学发展观的根本方法。
转变政府职能是这个阶段改革的突出亮点。政府的职能总是随着经济社会的发展需要而变化的，因此，改革开放以来转变政府职能的指导思想也就随着经济社会发展的需求而不断发生演变。1978年改革开放以后，随着市场化的推进，市场主体的多元化和人民需求的多样化，政府职能也从“无所不包”的“全能型”向“有所不为”的“效能型”转变，将部分职能转让给市场和社会。
进入新世纪以后，随着市场经济体制基本确立和“全面建设小康社会”任务的提出，就要求政府必须加快职能转变，即由过去的管理为主向服务为主转变，政府财政也由“建设型”向“公共型”转变。因此，十六大提出深化行政管理体制改革任务，十六届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，2003年3月举行的十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这次政府机构改革的目的是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革的目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《行政许可法》。《行政许可法》的实施，是党和政府推进法治型政府建设的又一重大举措，它带来了政府行政工作的深刻变革，具有重要的里程碑式的意义。
这个阶段，也是突出社会建设，发挥政府作用，努力缩小城乡之间、阶层之间收入差距的阶段。进入21世纪后，中国经济发展和社会转型都进入加速阶段，一方面工业化、城市化速度加快，另一方面，工农差距、城乡差距也更加突出，“农村真苦、农民真穷、农业真危险”一时成为全社会高度关注的问题。因此党的十六大明确提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”［9］胡锦涛在2003年初召开的中央农村工作会议上明确指出：更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。2004年2月，中共中央公布“一号文件”《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是中共中央在在时隔18年后重新将解决“三农”问题作为“一号文件”。此后到2012年，连续出台了8个解决“三农”问题的中央“一号文件”。在此期间，我国取消了长达2700多年的农业税，实现了“工业反哺农业，城市支持乡村”的历史性转变。这个时期也是我国城镇化最快的时期，城镇化率由2002年的39.1%提高到2012年的52.6%，我国开始成为一个城市人口为主的国家，这是一个历史性的突破。
这十年也是中国教育投入增长最快的阶段，全国财政性教育经费投入由2002年的3366亿元提高到2012年的22236亿元。但同时又是国家教育资源重点向农村、边远、民族、贫困地区倾斜的阶段，教育公平取得明显进步，全面实现了城乡九年免费义务教育，惠及1.6亿学生。从2006年开始，国家全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年开始扩大到中部和东部地区，同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。
这个时期，发挥政府主导作用的另一个重要领域是对生态环境的保护。党的十七大报告首次提出了生态文明的概念，生态文明建设成为科学发展观的重要内涵。2005年10月中共十六届五中全会提出要加快建设资源节约型和环境友好型社会。12月，国务院发布《落实科学发展观加强环境保护的决定》，强调要把环境保护摆在更加重要的战略地位，经济社会发展必须与环境保护相协调。党的十七大报告进一步提出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”
为了落实中央提出的生态文明建设战略，“十一五”和“十二五”规划中都将“节能减排”和环境保护列为约束性指标，加大了对环境保护的执法力度。2007年12月，国务院还批复武汉城市圈和长株潭城市群为全国建设“两型”社会综合配套改革实验区［10］。
在这个阶段，随着经济的快速发展和市场化的推进，特别是上个阶段国企改革（“抓大放小”、“减员增效”）和积极发展非公经济，使得这个阶段出现了阶层之间的收入和财富占有差距持续扩大，达到国际公认的警戒线，由此也引发了社会的不稳定，群体性事件频发。例如拉萨的“3.14事件”，乌鲁木齐的“7.5事件”、贵州的“瓮安事件”、河北定州的“6.11事件”。2004年，中共中央办公厅就出台《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》。针对进入社会建设滞后、社会矛盾多发期，党和政府一方面加大力度缩小城乡之间、区域之间的差距，扩大社会保障和医疗保险的覆盖面，并积极采取措施保障农民工的权益；另一方面，就是积极探索在“户籍制”松散、人口自由流动、绝大多数人口在非公有制经济和个体经济就业、原有人民团体基层组织涣散的市场经济下，如何建立与之相适应的有效社会治理体系。
2002年党的十六大把“社会更加和谐”列为全面建设小康社会的重要目标，将社会管理作为政府的四大职能之一，并从维护社会稳定的角度提出要“改进社会管理、保持良好的社会秩序”。2003年7月，胡锦涛同志在总结非典经验教训时指出，要进一步加强社会管理体制的建设和创新，建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制。［11］2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》正式提出“加强社会建设和社会管理，推进社会管理体制创新”，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年10月，党的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，从健全社会管理格局、健全社会管理机制、完善社会治安防控体系等三个方面对加强社会管理的具体途径进行了部署。2007年，党的十七大报告对建设更加健全的社会管理体系提出新要求：“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。［12］并提出进行以民生为重点的社会建设。2011年3月，全国人大通过的“十二五”规划纲要将“加强和创新社会管理”独立成篇。同年7月，中共中央、国务院又专门出台了我国第一个关于创新社会管理的正式文件《关于加强和创新社会管理的意见》，以构建社会主义和谐社会为目标，将社会秩序与社会发展贯通起来，实现社会建设与社会管理并举。
应该看到，这十年里，经济与社会发展取得了巨大成就，尽管受到了世界金融危机的冲击，但是这十年仍然是中国经济发展最快、最平稳的十年，人民的物质生活水平上了一个大台阶。但是，就政府、市场、社会的关系来看，没有解决的问题也不少，政府与市场的关系界定还不够清晰；政府自身的改革还不到位，权力寻租和腐败问题严重；市场机制导致的收入差距过大问题依然严重，生态环境恶化趋势还未遏止。
