五、十八大以来：界定政府、市场、人民地位
十八大以后，在市场经济体制确立、工业化进入后期、城市化水平超过50%、产业结构面临升级、收入差距过大的形势下，中国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，经济发展与社会建设的关系更加突出，中国共产党更加重视政府、市场关系和人民的定位问题，探索如何用好政府和市场这“两只手”，实现以人民为中心的发展。
2012年11月召开党的十八大，针对改革开放三十多年来政府职能转变与市场经济体制存在的问题，又一次提出通过改革促进政府经济职能转变，从而进一步促进中国经济发展方式转变和保证全面建设小康社会目标的实现。十八大报告指出：“改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”［13］要求“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。［14］2013年3月，李克强担任新一届政府总理后，在很多场合多次提出“转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。”［15］
2013年11月9日，习近平在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系”。［16］“中央认为对政府和市场关系的问题，从理论上做出新的表述条件已经成熟，应该把市场在资源配置中的‘基础性作用’修改为‘决定性作用’”。［17］十八届三中全会正式提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
这个阶段深化政府改革、加快经济职能转变，还体现在处理政府与行业协会的关系上。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，总体要求为：加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，理清政府、市场、社会关系，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加强综合监管和党建工作，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。这项改革措施在理清政府、市场、社会的经济关系方面意义重大，但是困难也不少，完善体制机制的路还很长。
但是在实际经济运行中，政府与市场的关系不仅不清晰，而且是变动不居，因时、因事、因地、甚至因人制宜的。在强调发挥市场机制在资源配置中的决定性作用时如何避免和纠正其“失灵”的地方；在强调更好发挥政府作用时，如何避免和纠正其“失灵”的地方，仍然没有解决。
就经济领域而言，十八大以来的6年里，面临主要挑战主要有三个方面：一是产业结构调整升级、环境保护与经济增长速度下行的矛盾；二是“脱实向虚”与金融风险增加的问题；三是人民群众的合理愿望不能得到满足的问题（食品安全、住房、医疗、法治）。
十八大以来的6年，随着资源、环境、出口和国内需求的约束，中国的产业结构开始进入优化升级阶段，由中低端向中高端产业结构升级，因此普遍产能过剩和“三高一低”企业面临关停并转，这就导致经济增长速度下降、资本沉没、职工下岗转移、银行债务风险增加、政府财政收入减少。例如进入中国经济增长速度已经由前10年的年均9%以上降落到7%以下。如前所述，经济增长速度的下滑，在现有发展方式下，自然会导致就业人数、财政收入、居民收入的增幅下滑，使得一些社会矛盾凸显出来，这是党和政府不愿看到的，因此“保增长”、“稳增长”就成为党和政府的重要目标。而这种“熨平经济周期”的保增长、稳增长，就会产生“僵尸企业”，延缓产业升级，甚至增加金融风险，也使发展方式转变和生态文明建设落空，因此这是一个“两难选择”，供给侧改革艰难前行，效果不明显，是与这种多方牵制有很大关系。
第二，前一个历史阶段出现的产业结构和资本“脱实向虚”苗头已成趋势，没有转变。在2002至2012年的10年间，一方面依靠基本建设投资和加入WTO扩大出口支撑了经济高增长；但是另一方面，作为拉动经济增长的“三驾马车”之一的居民消费却需求不足，劳动力成本提高，资源环境约束趋紧，地方政府公共服务要求提高但收入入不敷出。在这种情况下，房地产就成为拉动内需的主要产业，一方面房地产业搭上城市化加速的快车并且产业技术门槛不高，另一方面房地产业的大发展可以为地方政府增加财政收入，即“土地财政”。于是在资本、政府、居民“刚需”三重力量推动下，房地产业迅速扩张，特别是2008年世界金融危机爆发后出口萎缩，房地产业更是承担了保增长、保财政、保就业、吸纳社会游资的作用，房价一路上行，投入房地产业的资本和资金收益，不仅远远高于银行存贷款利息，也远高于生产性企业，因此大量银行和上市公司投资房地产。这种势头在十八大以后甚至愈演愈烈，直到2017年下半年习近平提出“房住不炒”，2018年下半年开始用行政手段严厉抑制房价上涨，才略见成效。
“脱实向虚”的另一个表现是金融深化过度，大量资金在流通和金融领域内循环。一是大量资本进入流通领域，依靠规模来挤压实体商店，赚取商业利润，例如迅速兴起的阿里、腾讯、“饿了么”、“滴滴约车”、“支付宝”、“P2P”、“共享单车”、“拼多多”等；二是各商业银行规模迅速扩张，中国的工商银行、中国银行、建设银行、农业银行已经占据世界十大银行的前四，资产远超西方发达国家的银行。
第三，人民群众的“获得感”、经济“安全感”并没有与经济发展同步提高。十八大以来，全国人均收入由2012年农村居民纯收入7917元、城镇居民可支配收入24565元，提高到2017年的农村居民可支配收入13432元、城镇居民可支配收入36396元。分别提高了69.7%和48.2%。但是由于在这个阶段城市住宅价格在全国70个大中城市平均上涨一倍以上，因此使得城市化过程中进城落户的农民和城镇居民形成了恐慌性或投机性购房，不仅相当部分收入流进了住宅，而且将未来的收入也预支出来，加上股市的低迷徘徊。作为中等收入者除了拥有的住宅升值外，实际消费被挤压下降。此外，食品安全问题、环境恶化问题频发，人民群众对近期发生的“疫苗事件”、租房价格上涨反响比较强烈，在一定程度上反映出人民群众的不安情绪。
在与政府、市场关系紧密相关的社会建设方面，十八大以后，由于经济发展进入新常态、城市化快速推进、居民收入差距依然很大，社会不稳定的态势没有明显缓和，因此社会治理和维护稳定的问题依然突出。在这种形势下，一方面，党和政府将“和谐”、“共享”列入“五大发展理念”，加大了消除贫困和提高社会保障的力度。另一方面，继续加强社会治理。
在消除贫困方面，十八大以来党和政府将“脱贫攻坚”摆在了突出位置，并取得显著成效。这个阶段，以习近平同志为核心的党中央加大政府扶贫投入，创新扶贫方式，实施精准扶贫、精准脱贫，成效显著，到2017年底，共有6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。在此基础上，十九大又提出到2020年消除贫困人口的庄严承诺，即通过多种方法，彻底解决剩余约3000万贫困人口问题，从2018年到2020年的3年里，平均每年要脱贫1000万人口，目前这已经作为全党和全国人民的三大攻坚任务之一，正在努力实现。
在社会治理方面，中国的社会结构已经发生了很大的变化，新社会阶层已经成为重要社会力量。2017年10月21日，十九大召开期间，统战部答记者问时提到，我国民营企业近2500万户，它的作用和贡献可以用五个数字来概括，就是“56789”，“5”就是民营企业对国家的税收贡献超过50%。“6”就是国内民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%。“7”就是高新技术企业占比超过了70%。“8”就是城镇就业超过80%。“9”就是民营企业对新增就业贡献率达到了90%。［18］2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，直接提出“加快形成科学有效的社会治理体制”的任务，“社会治理”成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。［19］2014年3月，我国的政府工作报告对“推进社会治理创新”作了具体部署，要求“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。［20］
2017年10月，十九大召开，进一步提出要打造“共建共治共享的社会治理格局”，这与2015年十八届五中全会提出的“构建全民共建共享的社会治理格局”相比，增加了“共治”的表述，进一步丰富了加强和创新社会治理工作的内容。并且，提出了社会治理的制度建设、提高四化水平和加强四个体系建设。
［作者简介］武力，中国社会科学院当代中国研究所副所长、研究员；张林鹏，中国社会科学院研究生院博士研究生。
［基金项目］国家社会科学基金重大委托项目“改革开放历史经验研究”（2015MZD009 ）阶段性成果
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［18］冉万祥.民营企业的作用和贡献可以用“56789”来概括［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/21/c_129724207. htm，2017-10-21.
