党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“国家治理”的概念，并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标之一。只有实现国家治理体系和治理能力现代化，国家治理走上合法合规、广泛参与之路，中国的可持续发展和中华民族的伟大复兴才是实在的、可预期的。国家治理是一个大概念，其下包含诸多下位概念，例如治理主体、治理行为、治理程序、治理责任等。本文重点研究国家治理方法的变革与适用，包括变革背景、变革取向、适用改进等。治理主体要高度重视治理方法，对复杂社会问题和多元社会需求能够用理性、妥当的方法予以解决、回应，在公共利益和公民权利之间达成平衡，将中国社会的治理水平提升到新高度。
国家治理方法变革的背景
国家治理方法是指治理主体在解决公共问题、实现治理目标、促进经济社会发展的过程中所采取的方法、措施、机制、技术等的总称。国家治理方法可以依据不同的标准进行分类。例如，依据治理主体的行为类型，治理方法可以分为抽象方法和具体方法。抽象方法是指治理主体针对不特定的人或事制发具有普遍约束力的文件，其载体包括法律法规、公共政策、行政命令、经济杠杆等；具体方法是指治理主体针对特定的人和事作出个案处理，其载体可以是由治理主体单方决定的许可、处罚、强制、检查、确认、征收、给付、奖励、裁决等，也可以是基于治理主体与相对人协商自愿而实施的指导、合同、调解等。抽象方法和具体方法关系密切，抽象方法要通过具体方法贯彻实施。
国家治理适用哪种方法，是抽象方法还是具体方法，要依治理主体的职能职责而定。市场经济体制下治理主体的职能职责包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等。相应地，抽象方法一般适用于宏观管理，以构建公平、有序、有效的市场环境，更有利于市场主体的生存发展；具体方法一般适用于个案处理，通过对个案公平公正的处理，克服外在性和信息不对称，保护市场主体的公平竞争权，保护消费者的合法权益，便利公众生活。
1978年后，国家治理方法进入变革时期，变革背景可以从国内、国际两个维度加以分析。国内背景是经济体制改革和市场经济体制的确立，国际背景是治理浪潮的兴起。
市场经济体制的确立
经济体制改革的目标是从计划经济体制转变到市场经济体制。计划经济体制的要义是“计划”，国家居于经济社会运行机制主体地位，大到资源配置、物价涨落，小到企业的产供销，经济社会发展的方方面面都被统管在国家的指令性计划之中。市场经济体制的要义是“市场”，其基本特征有四：一是政企分开，企业不是政府的附属物，而是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体，企业按照市场供求关系和价值规律安排生产、配置资源，各个企业均处于平等竞争地位，在竞争中发挥自身优势；二是国有资产所有权与经营权的分离，国家掌握着国有资产的最终所有权，经营权则委托给企业或者公司；三是产品、资金、劳动力、土地、矿产资源等生产要素市场化，生产要素的价格主要由市场供求关系和市场竞争决定；四是法治经济，市场经济活动以法律为依据，任何社会单元的经济活动都必须在法律的框架内进行。
治理浪潮的兴起
20世纪90年代以来兴起的治理理论在国际上产生了广泛影响。治理理论的核心概念Governance，是指一种新治理模式，尤其是指当代市场经济体制下政府治理公共事务之道。治理理论的内容包括公共行政主体的多元化、公共事务管理责任的重新分配、公共行政的多向性和互动性、重新定位政府在公共行政中的作用等。治理理论的应用也是积极活跃的，从本世纪初开始，联合国开发计划署先后在150多个国家开展了民主治理支持活动，支持项目繁多，不仅有人权保障、公共服务类项目，也有议会发展、地方政府发展、强化监督机构职能、加强法治等项目，目的是使不同类型、不同政治倾向的政府更加关注人民的意愿，更负责任，更公平有效，更廉洁合法。
国家治理方法变革的取向
顺应市场经济体制的确立和治理浪潮的兴起，我国的国家治理方法也经历了一个变革过程。变革的取向是从单一到多样、从直接到间接、从单方到互动、从刚性到柔性。这些变革使治理方法呈现出多样性、体系化特征，使治理主体获得了更多的治理工具，提高并改善了国家治理效率效果。
从单一到多样。计划经济体制下的治理方法相对单一，国家采用自上而下行政命令的方法保证国民经济规划的贯彻实施。在市场经济体制下，为保障市场经济健康有序发展，以往单纯依靠行政命令的情形被打破，国家治理方法愈来愈多样化，形成了包括行政、经济、法律、心理等方法在内的治理方法体系。
从直接到间接。在计划经济体制下，行政命令由政府直接向企业下达，政府陷入微观管理的角色错位，也使市场主体长期处于被动状态而缺乏生机活力。在市场经济体制下，原有计划经济体制下形成的政企、政社关系模式发生了根本性改变，政府职能也从微观管理转变到宏观调控，政府运用价格、税收、信贷、汇率等经济杠杆，通过对各种不同经济利益关系的调整，解决经济社会发展中的问题。与行政命令的直接性相比，经济杠杆明显带有间接性，更有利于建立起市场主体的自我调控机制。
从单方到互动。治理理论认为，国家治理主体是多元的，在结构上包括政府和其他社会单元，以往那种将治理主体归结为公权力机关的认识是片面的、不符合实际的。首先，福利国家对各种社会单元公共服务职能的制度安排，使得大量从事生产经营性活动的企业出现在公共领域；其次，越来越多的非政府组织参与了公共政策制定和公共服务供给，传统上属于政府职责的事情，现在许多都由非政府组织分担了。这说明，政府与其他社会单元有着密切联系，大部分公共政策和执行活动都是各种政治力量和社会力量相互作用的产物，在某些领域，非政府组织比政府拥有更大的优势，尤其是在社区管理、资源环境、公共工程、贫困开发、文化保护等领域，非政府组织的作用越来越明显。
从刚性到柔性。行政命令的载体很多，例如决定、规定、办法、通告等，有较强的拘束力。这种拘束力虽然使社会处于高度可控状态，但不利于激发社会的自主性、积极性和创造力，刚性有余而柔性弹性不足。在市场经济体制下，无论是市场主体还是其他社会单元都有强烈的自主自治意识，一味的行政命令只会造成政府与社会关系的紧张。改革开放后，我国不断探索构建和谐政社关系的新方法，行政契约、行政指导、行政调解、行政约谈、协商民主等柔性治理方法应运而生，使政府与社会的关系得到改善。
着力解决国家治理方法适用中的问题
前述分析表明，改革开放后，我国的国家治理方法经历了较大变革，对此要给予充分肯定。但是，从治理方法适用的角度看，仍存在一些不容忽视和必须着力解决的问题。如果对这些问题不重视、不解决，轻则降低、影响治理效率效果，重则降低治理主体的公信力，引发社会风险和矛盾冲突。这些问题主要包括以下六个方面：
扩大抽象方法程序性规定的适用范围
治理主体针对不特定的人或事制发具有普遍约束力的规范性文件是治理的常用方法。规范性文件的内容必须科学合理，否则便不能实现治理目标。规范性文件是人的认识的产物，会受到各种各样的局限，因此，突破局限、尽量避免决策失误是制定规范性文件需要严格遵守的程序。
在我国，中国共产党领导已写入宪法总纲，党的各级机关在我国公权力体系中处于显要地位，其对外制发的文件不仅有约束效力，而且是其他治理主体制定规范性文件的依据。2000年3月15日，第九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》，规定了不同效力等级法律文件的制定程序；2019年5月8日，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》，五类事项被纳入重大行政决策事项范围。这说明，立法和作出重大行政决策已有了法定程序。但是，党的机关对外制发文件并没有严格统一的程序，尤其是缺乏征求意见、风险评估过程，这对于党的决策的科学合理性极为不利。
为贯彻落实习近平总书记有关“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”的指示，有必要扩大抽象方法程序性规定的适用范围，将抽象方法的程序性规定同时适用到党的机关对外制发文件，以实现党政各种规范性文件制定程序全覆盖，这些程序包括调查研究、拟订方案、专家咨询、征求意见、风险评估、合法合规性审查、集体讨论决定等。
柔性治理方法的推广适用
治理方法中的具体方法可以依据一定的标准作进一步分类。例如，依据适用时形成的法律关系，具体方法可以分为单方性方法和双方合意性方法。单方性方法由治理主体根据个案实际情况单方决定，相对人有遵守与服从的义务，特点是刚性和强制性，例如许可、处罚、强制、征收等；双方合意性方法由治理主体与相对人双方协商决定，相对人有自主选择的权利，特点是柔性和非强制，例如指导、合同、调解、协商民主等。刚性、柔性治理方法各有价值，在适用时不能相互替代。
在治理民主化、建设服务型国家、构建和谐社会的大背景下，治理主体更多地使用柔性方法是一种历史趋势。实践证明，柔性治理方法的社会效果良好，尤其是契约和协商方法，使治理主体和相对人获得了平等合作、协商共赢的机会，治理主体通过与各种社会单元的合作，提高公共政策、公共服务和公共设施的供给能力；相对人通过与治理主体的合作，在参与社会治理过程中实现自我治理。但是，从总体看，柔性治理方法的适用还存在不少问题，一是适用不够普遍，我国仍有为数不少的治理主体习惯使用刚性、强制性方法，对柔性治理方法的认识和尝试不足；二是对柔性治理方法适用中的问题缺乏深入具体的研究和合理妥当的制度设计，例如行政协议诉讼制度的构建、不当或失误行政指导的法律救济等。因此，我国治理主体应该更多地尝试适用柔性治理方法，并不断解决柔性治理方法适用中的问题，提高国家治理的民主化、人性化水平。
避免治理方法适用的简单粗暴和“一刀切”
治理方法的适用必须遵循一些基本原则。这些原则是引领、指导治理方法适用的基本价值观念，同时也是规范、约束治理方法适用的基础法则。
一是合法原则。各种治理方法的适用都要有法可依。这里的“法”是广义的法，既包括全国人大及其常委会制定的法律，也包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；既包括成文法，也包括法理和法的基本原则。
二是合理原则。各种治理方法的适用都要合乎道理事理，客观适当。合理原则可以具体化为“比例原则”。也就是说，治理主体适用治理方法，应当兼顾治理目标和相对人权益两者之间的平衡，如果实现治理目标可能对相对人权益造成不利影响，则这种不利影响应当被降至最小比例。比例原则之下又有妥当性、必要性、均衡性三项具体要求。妥当性是指以手段为目的服务，在合目的的前提下选择稳妥适当的手段；必要性是指“禁止过度”和“最小侵害”，在有多种可供选择的手段时，应当选择对相对人权益侵害最小的手段；均衡性是指兼顾成本与效益的平衡，并使治理行为的效益大于成本，利大于弊。
三是平等保护原则。各种治理方法的适用必须遵循市场经济规律，平等保护一切市场主体，不允许同等情况不同等对待，也不允许不同等情况同等对待。平等原则并非要求治理行为的无差别平等，而是要求治理主体在符合正义的前提下，视事实的相同和不同，给予相同或者不同的处理。
四是信赖利益保护原则。信赖利益是指相对人基于对治理主体及行为的信任而去追求某种利益，并在追求的过程中投入了人力物力成本。治理主体实施治理行为，如果存在信赖利益，即存在信赖基础、信赖表现、信赖具有正当性等，则应当予以保护。在有信赖利益存在的情况下，治理主体不能随意改变已经作出的行为，如果有必要改变，首先应当保护信赖利益，保护的基本方法是给予补偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定即属于这种情况。
在实践中，上述原则并未得到很好贯彻，治理主体适用治理方法、采取治理措施经常出现的问题是不依法、不妥当、不平等，简单粗暴、一刀切。最近的典型案例是：小麦收割季节，河南省上蔡县城市管理综合执法局不准农户使用收割机收割小麦，原因是机收小麦扬尘大，影响空气质量监测数据。此项措施引发了社会舆论的广泛质疑。为回应舆论质疑，2019年6月7日，河南省污染防治攻坚战领导小组办公室发文通报此事，通报指出：这种做法违背党的“维护群众民生福祉，保护群众利益”宗旨，反映了当地有关部门工作方法简单粗暴，是能力不足、乱作为、形式主义、官僚主义的典型表现。在实践中，治理主体做事简单粗暴、不妥当的情形并非个案，这也是导致政社关系紧张的原因之一。解决这一问题，除了加强上级行政监督外，还要对治理主体及其工作人员进行经常性培训，以案说法，提高治理主体运用治理方法的能力，在遇到复杂的社会问题时能够拿出合适、妥当的治理方法加以应对。
各种治理方法的组合适用与前后衔接
首先，各种治理方法各有利弊，没有哪一种方法是十全十美的。因此，各种治理方法要组合适用，扬长避短，不能只用其一。例如，经济杠杆在适用时可以同时适用法律方法，使相对人在追求物质利益的同时，正确处理好个人利益与公共利益、他人利益的关系，不因过度追求个人利益而损害公共利益或他人利益；法律方法在适用时可以辅以行政命令方法，法律有滞后性，当法律的某些规定明显滞后于客观现实，或是治理主体处理某种特殊问题找不到直接的法律依据时，行政命令就是法律方法必不可少的补充。
其次，适用单一治理方法达不到预期效果，治理主体可以设计不同治理方法的前后衔接机制，从而实现治理目标。例如，“约谈”是近些年政府主管部门广泛采用的一种行政监督措施，政府主管部门约见未履行或者未完全履行法定职责的治理主体负责人谈话，对其工作中存在的问题予以告诫、警示、提出整改要求并督促落实。为了规范约谈工作，许多政府主管部门都制定了约谈办法，这些办法一般都规定了约谈效果保障措施，例如通报、媒体曝光、向监察部门提出处理建议等。例如《最高人民法院关于建立执行约谈机制的若干规定》第八条规定：“最高人民法院执行局监督、指导被约谈人落实约谈提出的处理意见和整改要求，并将落实情况层报批准约谈的院领导。对按期落实处理意见和整改要求的，不再处理；对超期未落实或者落实不到位的，可采取以下方式处理：（一）向被约谈人所在高级人民法院党组通报；（二）在全国法院系统通报；（三）涉嫌违法违纪的，向最高人民法院监察部门通报情况，并提出对相关责任人员进行调查处理的建议；（四）在社会治安综合治理目标责任考核中予以相应的扣分。”约谈与其他后续措施相衔接，保障了约谈应有的威慑效力。
治理方法适用尺度的把握
一定的治理方法对应着一定的社会问题、具体案例和特定相对人。如果不考虑时间、地点、条件、对象、案情等因素，或者把握不好适用尺度，治理方法不会收到好的效果。例如，征收要适度，即征收负担的确定要兼顾国民经济发展状况和被征收人的负担能力；罚款数额要适度，即罚款数额不能过低或过高，过低会使处罚流于形式，过高则超出了相对人的经济能力，或导致其生活困难；执法机关实施查封、扣押等强制措施要适度，即查封、扣押仅限于涉案场所、设施或财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。综上，治理主体在治理或处理问题过程中所采取的方法或措施要妥当适度，要最大限度保护当事人的合法权益，尤其是人身、财产等重要实体权益。
治理方法的创新
近些年来，我国一些领域的治理方法、机制确实有不少创新，例如“放管服”改革、“互联网+政务服务”、基层矛盾纠纷化解联动机制、法院一体化诉讼服务平台、互联网法院等。但是，治理方法的创新与经济社会发展需要和人民群众对改进公共治理的期待相比是远远不够的，实践中甚至还有冠以创新之名的“折腾”。因此，我国要高度重视并积极探索治理方法和技术的创新，将更多先进的治理方法适用于治理实践。先进的治理方法有三大特点：一是能体现治理主体谦抑执法态度和权力控制机制；二是能激发和调动公民参与的积极性，有助于实现社会的自主自治；三是有助于将改革发展的成果更多、更公平地惠及全体人民，使人民群众有更多的“获得感”。
探索治理的新方法、新技术并非治理主体的“一家之事”，需要治理主体与全社会的通力合力。同时，这种探索要以理性思维为基础。理性思维是一种以证据和逻辑推理为基础、经过深思熟虑和科学论证而形成的思维，具有严谨性、逻辑性和系统性的特点。在治理实践中，如果治理主体遇到某些前所未有的、处理结果可能引发复杂效应的问题，则更需要理性思维。在没有形成理性思维之前，切不可急功近利、仓促决策，这才是国家治理主体应具备的对社会和历史负责的态度。
【本文作者为中国政法大学行政法研究所教授】
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