2019年是中华人民共和国成立70周年。在这70年间，前30年基本上是实行计划经济体制，后40年则经历了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。中国农村经济制度变迁大致可以分为计划经济、计划经济为主市场调节为辅、计划经济与市场调节相结合、发挥市场在资源配置中的基础性作用以及发挥市场在资源配置中的决定性作用五个阶段，是一个逐步深化和提升的过程。计划经济体制和市场经济体制是两种不同的经济制度，前者政府是资源配置的主体，后者微观经济组织即市场是资源配置的主体。从中国的具体国情出发，这两种经济体制都有其存在的历史必然性。那么，在过去的70年为什么中国要先后实行两种不同的经济体制？中国经济体制改革为什么从农村率先开始？中国农村经济制度改革的核心是什么？这些就是本文要着重回答的理论与实践问题。
计划经济体制下的中国农村基本经济制度
中国农村经济制度采取什么样的模式，其在相当程度上取决于国民经济运行机制的模式，而中国国民经济运行机制究竟是选择计划经济还是市场经济，又和中国工业化道路以及国民经济发展战略联系在一起。20世纪50年代，中国选择优先发展重工业的追赶型经济发展战略，决定了中国国民经济的运行机制，必然是排斥市场机制高度集中的计划经济体制。这是因为，重工业优先的经济发展战略，与当时中国的资源禀赋是相背离的，客观上要求必须通过国家权力人为压低资本和其他要素的价格；要想强制压低稀缺的资源要素价格，惟有借助于高度集中的计划经济体制来配置资源，排斥市场机制和价格信号的调节作用。与高度集中的计划经济体制相联系的中国农村基本经济制度主要由以下三个部分组成的：“政社合一”的农村人民公社、具有国家垄断性质的农产品统购统销、城乡分割的二元体制。这三个部分是相互依存、相互补充的。
有学者曾对计划经济作了这样的定义，“以社会化大生产为前提，在生产资料公有制的基础上，由社会主义国家根据客观经济规律的要求，特别是有计划按比例发展规律的要求，通过指令性和指导性计划来进行管理和调节的国民经济。它不仅是一种管理国民经济的方法和体制，而且是一种经济制度，是社会主义社会的基本特征之一”。公有化程度越高，国家权力渗漏经济组织的力度就越大，计划经济体制就越容易运行，这是我国全民所有制之所以采取国家所有制（也就是国营），以及农村人民公社之所以实行“政社合一”体制的重要原因。1958年，党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》在论述农村人民公社的优越性时指出，它是实现由集体所有制过渡到全民所有制、社会主义过渡到共产主义的较好形式。马克思恩格斯曾经把共产主义社会的基层组织形式称之为“公社”。计划经济体制下，国家是农村要素投入的决策者和支配者，农民同市场的联系被切断，农民种植何种作物、卖给谁、卖多少钱，农民都没有选择权和决定权，只能被动地接受国家的指令性计划。随着农村集体所有制经济发生局部蜕变，也就是《关于人民公社若干问题的决议》中所说的由集体所有制过渡到全民所有制，从根本上改革的必要性开始逐渐凸显。
新中国成立初期，粮食产需、供求之间的矛盾比较尖锐，主要原因在于1953年开始实行粮食统购统销。而之所以要对粮食和主要农产品实行统购统销，更深层的原因是通过对粮食和主要农产品实行带有强制性的统购统销，强制性压低其收购价格（只相当于市场价的二分之一），从而通过工农产品价格“剪刀差”为超前的工业化发展战略提供资本原始积累。据相关数据统计，这部分“价格剪刀差”累计相当于1978年全国国有资产价值的总和。
另外，中国经济基本制度在农村的微观组织形式是“政社合一”的农村人民公社，把农村各级经济组织变成各级行政机构的附属物，以便强化国家对农业生产、流通、分配的行政干预。粮食等主要农产品的统购统销是传统计划经济体制的典型体现，该体制把人们生活的各个方面都纳入国家计划轨道。为了确保粮食和主要农产品统购统销的贯彻落实，国家向基层生产单位下达指令性指标，严格限制农业人口向非农业领域转移，严格控制农村人口向城市转移，关闭城乡农产品集市贸易。
从关系上看，城乡分割的户籍制度是为落实粮食等主要农产品统购统销制度服务的。城乡分割的户籍制度，限制了农村人口向城市转移，有利于把粮食统销对象控制在一定范围，有利于粮食统购统销的顺利展开。在计划经济时代，这两者的结合起到了稳定城市、稳定社会的作用。以户籍制度为核心的城乡二元体制，是由一系列城乡有别或偏重城市的制度体系组成的，如户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、保险制度、财税制度、公共品供给制度，等等。这一系列城乡有别的差别制度，实质上体现出城乡居民地位、权利、义务、身份的非均等性。同时也正是通过这一系列差别制度，使得超前的工业化发展战略，能够获得其所必需的资本积累。这种积累和一般意义上的积累不同，它是制度性差别所带来的，人们称之为“资本原始积累”。当前中国的“三农问题”，说到底就是城乡二元体制问题。正如习近平总书记在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时所强调的，40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕；40年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。
这里必须指出，尽管计划经济体制与社会主义市场经济体制是两种不同的经济体制，甚至可以说是互相排斥的两种对立的经济体制。但是，从历史的观点分析，它们都有存在的历史必然性。我们没有理由否认20世纪50年代中国选择重工业优先的追赶型经济发展战略，这是历史的必然选择，不走这条道路，工业化发展速度就不可能这么快，国防力量就不可能迅速增强。但是，重工业优先的追赶型经济发展战略必须借助于具备国家强制性的指令性计划，最大限度地集中一切可能集中的资源优先发展重工业。这时，农产品统购统销、城乡二元体制、“政社合一”的农村人民公社，构成了相关依存、相互制约、相互补充的制度体系，即中国传统计划经济的制度体系，带有强制性的资本原始积累就此应运而生。计划经济体制与市场经济体制相比较，是一种低效率的经济体制，但毋庸置疑的是，在中国特定的历史条件下，它发挥着重要的作用，我们不能用后40年否定前30年。
中国经济体制改革是从农村率先启动的
计划经济体制和市场经济体制是两种不同的经济制度，要实现这两种体制的根本性转变，难度是相当大的。为了降低制度改革的成本，中国选择了渐进式的改革，即从传统计划经济体制较为薄弱的环节率先突破，主要表现在从农村率先启动，当取得了初步成效时，再逐步转移到城市。为什么中国经济制度改革会以农村作为突破口呢？归纳起来有以下三方面的原因：第一，农业是国民经济的基础，但已成为国民经济最薄弱的部门，如果不把农业搞上去，国民经济其他部门就不可能发展；第二，农业是满足人类生活需要最基本的部门，是人类衣食之源、生存之本，从这个意义上说，中国经济制度改革首先是从解决温饱问题开始的；第三，在传统计划经济体制下，农民作出牺牲最多、付出代价最大、受压抑程度最深，广大农民有很高的改革积极性，容易把改革向前推进，实现改革成本最小化、改革效益最大化。
中国经济体制改革之所以率先在农村突破，不能单纯从政府的导向作用来解释。它同广大农民群众的自发行动是有很大关系的，即在特定时期内农民群众自发构造的新制度安排超出政府设定的制度供给范围。相对而言，此时改革的阻力往往是来自政府制定的政策。1979年3月，中共中央批准国家农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》明确指出：“不许包产到户”。1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，口气稍微温和一些，即“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。但许多地方农民群众偷偷搞起了包产到户，并带来立竿见影的效果，这种情况被反映到邓小平同志那里。1980年9月，中共中央根据邓小平谈话的精神，印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，该文件指出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求”“在一般地区，……已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行”。直至1982年的中央一号文件才明确肯定包产到户是社会主义集体经济的生产责任制。1983年的中央一号文件对包产到户等生产责任制给予更高的评价，指出“这是在党的领导下，我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。在党中央的肯定和支持下，短短几年内，家庭联产承包就在全国范围内普遍推开，1983年全国实行家庭承包的生产队所占比重达到93%。
在中国农村经济制度改革进程中，中央对家庭承包的评价经历了“两个飞跃”：“第一个飞跃”就是从否定包产到户到肯定包产到户，特别是肯定包产到户是社会主义性质的，是具有中国特色的社会主义农业合作化道路，是马克思主义合作制理论在中国实践中的新发展；“第二个飞跃”是家庭承包经营不是解决温饱问题而采取的权宜之计，它具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高后就要改变的问题，也就是说，家庭承包经营，既适应于传统农业，也适应于现代农业。诚如1991年11月党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出的，以家庭承包经营为基础的双层经营体制，“在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是中国农民在党的领导下的伟大创举，是集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。
现在回顾40多年的农村经济制度改革，可以说，废除人民公社，实行家庭承包这项改革，是最关键、最成功的一项改革。通过这一改革，把所有权和经营权分离，即所有权归集体，经营权还给农民，实现权、责、利的紧密结合，极大地激发农民群众的积极性。短短十几年内，就解决了长期以来想解决而又无法解决的温饱问题，并始终保持了农业的稳定增长，以及农产品市场的充分供给。随着微观经营单位活力被激活，必然要求寻找更多的计划外生产要素投入（如发展多种经营和乡镇企业），进一步改善资源要素配置效率，以增加经营利润和劳动收入。当越来越多的产品和要素摆脱计划的控制时，资源要素稀缺的市场机制就开始逐渐形成，重工业优先发展战略的基础就会被动摇，国民经济增长和产业结构变化，就会越来越有利于比较优势的发挥，进而迎来国民经济高速度增长的时代。实行家庭承包经营，不仅深刻影响着中国经济社会的发展，还逐步改变着农民的地位以及最终改变农民的身份。只有实行家庭承包经营，把经营自主权还给农民，农户才能成为独立的市场主体，在发展农业生产的同时，发展多种经营，发展乡镇企业，多渠道增加收入，推动农村商品经济的发展。计划经济是封闭型的经济，商品经济是开放型的经济，后者可以促使农村社会一步步由封闭走向开放，使农民有可能摆脱传统的社会分工，成为产业化、工业化、城镇化的参与者和生力军。随着亿万农民进城务工经商，以及农民工市民化进程的加快，亿万农民工将分期、分批转变为市民，与市民同工同酬，享受市民同等的福利待遇，实现从“身份”到“契约”的根本性转变。
中国农村经济制度改革的核心是重建产权制度
中国农村经济制度改革已有40多年发展历程，如果说改革的主线是如何处理城市与乡村以及政府与市场的关系，那么改革的核心问题则是如何重建产权制度。为什么说是重建产权制度呢？因为在传统计划经济体制中，不仅把生产资料公有化，人力资源也被公有化了，即一切资源和要素都被公有化。必须指出的是，劳动力作为一种生产要素是和劳动者融为一体的，这决定着人力资源的产权是属于私人的，即具有私人产权性质。马克思在《哥达纲领批判》著作中，曾设想未来的社会主义社会，一切生产资料都归公共所有，惟有人力资源仍然属于私人所有；还得默认劳动者的个人天赋，即不同劳动者劳动能力的差别，并按照每个劳动者提供的劳动数量和质量分配个人消费品；在这个领域仍然通行着商品交换通行的同一原则，即“一种形式的一定量劳动和另一种形式的同量劳动相交换”。马克思把用按劳分配所体现的形式上平等来掩盖实际上不平等的现象，称之为“资产阶级权利”，也就是承认了人力资源的私人权利，即私人产权。而在传统计划经济体制下，中国农村的这种意义上的私人产权被消灭掉，严重抑制着农民群众的积极性，因此，我国农村经济制度改革的核心是重建产权制度。中国农村经济制度改革的主线之所以是如何理顺城市与乡村的关系，是因为20世纪50年代重工业优先的追赶型经济发展战略，把超前工业化的资本原始积累主要落在“三农”这一方，导致城乡差别不断扩大。这一时期，政府通过强制性的制度安排，把全社会的资源主要是农村的资源集中到政府手中，主要用于工业化、城镇化建设，这就必然把市场的作用限制在最小的范围内，妨碍了资源配置效率的提高。在传统计划经济体制下，中国农村的微观经济组织是“政社合一”的农村人民公社，国家是资源配置的主体，农村生产要素不具有商品属性，不能自由流动。农民没有生产经营自主权和选择权，一切服从于政府的指令，这使得农民的积极性受到很大抑制。
计划经济体制下，全社会的资源都是由政府直接配置的，即依靠强制性的、自上而下的下达指令性计划指标，严格要求基层单位无条件地执行。改革开放以来的实践经验表明，仅仅建立农民集体所有制，还不能解决农民的财产权问题。在传统的农村集体所有制中，集体与成员之间的权、责、利很不明晰，“出工不出力”“吃大锅饭”等“搭便车” 现象不断涌现。为了从根本上解决这个问题，就必须对所有权进行再分解，即在坚持集体所有权的前提下，把占有权、使用权、转让权等权能赋予基层经营单位，即农户。这一举措有利于把权、责、利有机结合起来，最大限度地调动农民群众的生产积极性。
但是，随着农村形势的发展变化，家庭承包制的局限性逐渐显露出来。农民生产经营自主权的获得，使得越来越多的农民离开土地，就地或进城从事二三产业，造成土地撂荒。与此同时，一部分种田能手想扩大农业经营规模，却深受土地短缺的困扰，这时就需要解决好如何让土地使用权流动起来的问题。转让权和收益权是市场经济的产物，或者说是伴随着市场经济的发育而发展起来的。党的十八届三中全会，因势利导地提出了所有权、承包权、经营权相分离的政策，依法有序地推动土地经营权流转。目前土地经营权流转的农户已占总农户的1/3，流转面积已经达到占全部承包地面积的35.1%。从实践来看，农村承包地的“三权分置”，有利于促进土地资源的合理利用，发展多种形式的适度规模经营，以及建设新型农业经营体系。
当前，我国市场经济体制虽然基本上建立起来，但还不完善，市场还没有在所有领域（尤其是关键领域）的资源配置中起到决定性作用。党的十九大报告强调，要“加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。习近平总书记在2017年底召开的中央农村工作会议上指出，实施乡村振兴战略，必须“聚焦农民和土地的关系、农民和集体的关系、农民和市民的关系，推进农村产权明晰化、农村要素市场化、农业支持高效化、乡村治理现代化”。只有实现农村要素市场化，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用。
产权制度是社会主义市场经济体制的基石，要素市场化是完善社会主义市场经济体制的关键，产权制度和要素市场化两者相辅相成。市场经济从某种意义上说是一种产权经济。市场经济运行的基本条件：一是产权界定清晰；二是产权有效转让；三是产权法律保护。计划经济体制下，资源是由国家直接配置的，市场发育不起来，农民的产权便会受到严重的侵蚀。要使农村产权明晰化，就必须发育农村要素市场。劳动力和土地是农村两个最基本的生产要素，但与城市的基本要素相比较，农村要素的市场化程度严重滞后。由于农村要素市场化程度低，导致城乡要素不可能实现“双向流动”，不可能进行平等交换。同时，这也是当前城乡差别较大的重要原因。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，农村劳动力虽然可以自由流入城市，但由于农民的身份没有改变，不能与市民同工同酬，不能与市民享受同等的基本公共服务，城乡劳动力还存在着明显的“价格剪刀差”现象。与农村劳动力相比较，农村土地的市场化程度更低。农民可以进城就业，农村土地却不能进城。农村土地想要转为城市建设用地，首先必须由国家低价征用，转变为国家所有制，尔后由地方政府高价出卖给开发商，形成城乡土地“价格剪刀差”和地方政府的“土地财政”。
当前中国农村劳动力市场和土地市场发育面临着制度性障碍，即尚未根本破除城乡二元制度。与其相联系的是，劳动力市场被分割为市民劳动力市场和农民工劳动力市场。马克思在《资本论》中指出：在劳动力市场，“劳动力所有者和货币所有者在市场上相遇，彼此作为身份平等的商品所有者发生关系，所不同的只是一个是买者，一个是卖者，因此双方是在法律上平等的人”。要使农村劳动力市场发育起来，就必须解决农民工和市民的身份差别，实现农民工市民化。
可从以下方面推进农民工市民化工作：一要把当前改革的重点放在实施居住证制度上，推进居住证覆盖城镇所有常住人口，保障居住证持有人在居住地依法享有市民同等的基本公共服务。二要健全促进农业转移人口市民化机制，主要包括健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制、建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口数量挂钩机制。三要改革城乡二元土地制度，促进农村土地市场发育，建立城乡统一的建设用地市场。四要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。五要扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。
只有促进农村土地市场发育，使市场在土地资源配置中起决定性作用，滥用稀缺土地资源的现象才能得到有效控制，合理利用和节约土地的机制才能形成，农民才能合理获得土地增值收益，财产性收入才能成为农民收入的重要来源，城乡差别才能逐步缩小。所以，城乡要素的自由流动和平等交换，以及城乡基本公共服务均等化，是实现城乡融合发展和乡村振兴的重要条件。
【本文作者为厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家级有突出贡献专家】
责编：杨 阳 / 贺胜兰