改革开放以来，中国广大乡村发生了翻天覆地的变化，村民自治和新农村建设等改革举措为乡村振兴不断注入活力。但是一些瓶颈问题也限制了乡村进一步发展，乡镇干部尤其是年轻干部断层问题最为突出。因此，为乡镇年轻干部断层把脉，找到问题症结，确立解决之策和有效抓手，尽快补齐短板，就显得特别重要。2018年7月，习近平总书记主持中共中央政治局会议，审议《关于适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》，对新时代发现培养选拔优秀年轻干部作了具体工作部署。在2019年3月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定，“树立注重基层和实践的导向，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部。注重发现和培养选拔优秀年轻干部”，这是一个新的提法和大胆突破。
乡镇年轻干部断层关键在人才缺乏
就全国范围看，年轻干部缺乏是普遍现象。所以，党和国家对此问题给予高度重视和顶层制度安排，为此出台了一系列针对年轻干部培养选拔的文件。但相对而言，中国广大乡村尤其是乡镇年轻干部更为缺乏，部分地方出现青黄不接的状况。
一是年轻干部数量少。目前全国各乡镇干部相对处于满额甚至超编状态，但具体到乡镇年轻干部占比却非常低，这与中老年干部形成明显的倒挂。据我们实地调研发现：不少乡镇年轻干部只占乡镇干部总书的三分之一，有的甚至较难找到年轻干部。群众强烈反映，年轻干部在乡镇成为稀缺资源。有的乡镇除领导班子，在5名公务员中，年龄最小的为47岁。在某县的乡镇和科局党政一把手中，35岁以下只有12人，占全县年轻干部7.1%。还有个县，30岁以下的年轻干部在各乡镇不超过2人。青年兴则事业兴。在本该成为年轻人奋斗的舞台的广大乡镇，却难觅年轻人的身影，这个问题值得深思。
二是缺少具有专业技能的乡镇年轻干部，这是另一意义上的断层。以往，我们主要从人员匮乏角度理解乡镇年轻干部断层。其实，乡镇年轻干部如果跟不上时代发展，无一技之长，尤其是未掌握现代科技，即便人数再多，恐怕也无济于事。新疆某县的乡镇科级干部平均年龄在40岁以上，以大学为第一学历者只有9人，占总数的5%。其中业务型领导少，懂业务、有技术的年轻乡镇干部更少，更别提具有涉农、法律、经济等专业技能的年轻干部了。还有乡镇领导反映，其编制只有12人，但实际人数为14人，超编2人，而真正能胜任工作的只有三四人。不少乡镇干部包括一些年轻干部业务不熟，不要说用电脑软件办公，快速打字都难，更不要说写总结、做汇报、搞编程了。因此，令乡镇领导苦恼的是，让年轻干部掌握一门技术、适应现代社会快速发展尤为艰难。
三是不少乡镇年轻干部文化知识储备不足，尤其是缺乏管理和交际能力。有的乡镇年轻干部学历不低，但往往所学非所用，与工作所要求的政治素质、管理能力、交际水平极不相称，这必然导致与乡镇工作脱节。不少乡镇年轻干部是80后，不论他们生长在城市还是乡村，往往与农村、农业、农民存在隔阂。我们在调研中发现，不少乡镇年轻干部并不擅长现代农业、村镇规划、社会治理、产业发展、文化教育、环境保护等，这就造成工作中治理经验不足、缺乏开拓性与创新性。另外，不少乡镇年轻干部比较自我，缺乏与他人尤其是农民打交道的能力，很难与农民沟通。他们往往不了解乡村和农民，语言和情感沟通困难，缺乏融入感和默契，更难产生共鸣，致使工作进展缓慢或很难开展。
乡镇年轻干部青黄不接，主要有以下危害：一是造成干部队伍断层，影响梯队建设。二是比较而言，年轻干部虽有不足，但他们学历高、知识丰富、有闯劲、创新意识强，更重要的是有现代管理能力和思想文化意识，这是乡村治理最缺乏也是最为重要的。一旦出现乡镇年轻干部断层，乡村治理必然失去活力、底气、方向和希望。因此，不少乡镇年轻干部青黄不接，短期内危害有限，但长期隐患会越来越大。三是乡镇年轻干部断层将直接影响新农村建设和乡村振兴的战略发展大局。
乡镇年轻干部断层之原因分析
首先，乡镇年轻干部大量外流，直接导致乡镇干部队伍断流。对那些并不年轻甚至年长的乡镇干部而言，他们也有外流，但比例和影响都不大。乡镇年轻干部则不然，他们有理想抱负和发展机会，所以，各乡镇年轻干部外流甚多。有的被提拔到县市甚至更高层级任职，有的被上级借调，还有的则通过各种考试“远走高飞”。本来，乡镇处于国家干部体系的基础地位，年轻干部应从高处往低处流；但现实却正相反，大量年轻干部外流，导致乡镇年轻干部匮乏。据统计，近年来江西省通过考试、跳槽以及辞职等方式离岗的多是乡镇年轻干部，他们多是30岁以下的事业编。其中，考公务员者占47.8%，调到县市者为34.97%，自主创业者为12.12%，调往国企者占3.36%，其他为2.07%。中部某城郊镇共有54名干部，80后只有5人，但过去10年，5名80后的年轻干部全部“流失”。乡镇年轻干部本就占比不大，如此大量外流，无异于对乡镇干部的釜底抽薪。
其次，外援式乡镇年轻干部缺乏，就无法弥补外流带来的空位。目前，为弥补乡镇干部缺乏，党和国家提倡县市以上干部到乡镇挂职等政策。这种方式有助于缓解乡镇干部尤其是年轻干部缺失的重压，但下乡任职干部的短期行为、外在化以及不到位等局限，使其很难真正起到乡村干部年轻化的作用。另外，愿到乡镇就业与任职的外来人员和年轻干部较少，无法填补年轻干部离岗所留下的缺口，这必然导致乡镇年轻干部大量外流呈现一边倒状况。有人概括说：“基层比较艰苦，基层比较复杂，基层认干不认说。许多年轻人尤其是年轻大学生不愿去，不敢去。”某种程度上说，这反映了进出乡镇年轻干部的比例失衡。
最后，乡镇年轻干部的内生力明显不足，这既与乡村精英的大量流失有关，也与对年轻干部的忽视有关。众所周知，农民潮水般涌出乡村，进入城市后成为农民工，这就造成乡村精英的大量流失。没有乡村人才作后盾，乡镇年轻干部也就失去了坚实基础。更重要的是，一面是一些乡镇年轻干部不接地气，成为所谓娇惯的一代；另一面是不少乡镇优秀年轻干部得不到重用。因此，乡镇年轻干部处于两难状态：既因自身局限，得不到信任甚至被人看不起；又因无法施展才华而感到苦闷。可见，如果乡村“年轻人得不到重用”这一文化场域得不到改变，久而久之就会失去青春活力和创造性，年轻干部就会越来越少。
当然，导致乡镇年轻干部断层还有其他原因，例如，不能正确理解城镇化与城乡统筹发展的内在精神。因为中国乡村广大、人口众多，整体需要走城镇化道路，但这并不等于说，城镇化道路和城乡统筹发展是“去乡村化”，是以忽略甚至牺牲乡村为代价，否则党和国家就不会强调乡村振兴。因此，对城乡关系缺乏辩证理解，是造成城镇年轻干部缺乏回流、不断外流的整体背景。
以制度机制创新补齐断层短板
第一，建立相关任用制度，打开乡镇年轻干部进出通道，这是改变断层困境的关键。目前，一些制度还不利于乡镇年轻干部健康快速成长，有的甚至捆住了他们的手脚，限制了其发展，挫伤了其积极性和创造性。要改变这一状况，有以下几点值得注意：其一，不能形成乡镇年轻干部晋升的“天花板”，要打破乡镇干部提拔难、机会少、速度慢、无前途的困局。有人说，一个乡镇干部晋升如登华山：办事员升科员8年，科员升副科12年，副科升正科15年，正科升副处15年。我们应针对乡镇干部尤其是乡镇年轻干部制定相应政策，确保优秀者可打破“天花板”，也可突破成规，快速晋升，担任更重要职务。其二，建立让年轻干部都必须从基层做起的制度安排，以确保乡镇年轻干部队伍的稳定充足、充满活力。目前，干部晋升制度也有到基层锻炼的相关规定，但时间太短，执行起来也不严格。建议制定如下干部晋升政策：将基层工作二年，变成五年甚至更长时间。对长期扎根农村基层的优秀年轻干部，要打破常规进行破格提拔。这样的制度安排意义重大：既有利于干部了解基层、接受锻炼和快速成长，又会让年轻干部克服走马灯式的基层镀金现象，也可提高干部形象；还可让乡村基层成为年轻干部的蓄水池。此外，乡镇年轻干部比例较低，应制定严格制度，加大其比重，以确保整体分量和拥有话语权。
第二，通过建章立制，真正关心乡镇年轻干部的生活、心态、思想、情感和精神，尤其要解决长期以来困扰他们的难点和焦点问题，以提升其自我价值认同和社会尊严获得感。乡镇年轻干部之所以缺乏回流，愿到乡镇工作者不多，根本原因在于工资待遇低、工作压力大、孩子上学难、生活条件差、文化生活单调，以及缺乏应有的尊严和自我实现感。因此，党和国家及各级政府要加大建章立制的力度，以解决困扰乡镇年轻干部的切身问题。例如，面对乡镇年轻干部不会与农民打交道的问题，有的地方制定“传帮带”制度，即让有经验的中老年干部“一帮一”带领他们到农民中去，很快就达到预期效果。2018年3月，浙江省临海市东塍镇开启了年轻干部“成长导航计划”，引导年轻干部制定短期、中期、长期发展目标，提供多个可供自主选择的“第二岗位”，并选配帮带导师，帮助年轻干部健康快速成长。目前，东塍镇将所有年轻干部纳入三级人才库，对于特别优秀的一级年轻干部人才，主动向市委组织部推荐。东塍镇这一制度设计具有借鉴作用。此外，有些地方规定，对乡镇年轻干部实行有针对性的培训，既提升其工作能力水平，又关注其心理、情感、思想和精神，广受人们好评。例如，成都大邑县利用互联网“微党校”对乡镇村干部进行培训，通过课程微型化、问题贴近实际、易懂易学等方式，让乡村干部的各个方面能力都得到提升。此外，要建立奖惩制度机制，对那些作出特殊贡献的乡镇年轻干部给予奖励，并通过各种形式加以宣传表彰，使包括年轻干部在内的乡镇干部成为一个受人尊重、敬重、热爱的群体。
第三，建立大胆起用乡镇年轻干部的制度，让他们担当重任并在锻炼中快速成长。长期以来，对于年轻干部的认知和任用，一些领导也存在一定偏见和误区，总觉得他们经验不足、过于自负、不接地气，所以习惯任用那些经验丰富的老干部；其实，要充分相信和大胆使用年轻干部，让他们在乡村实践中锻炼成长。最重要的是，通过重用年轻干部，使其获得自信心、被信任感和荣誉感，这既有利于工作开展，又有助于发挥其特长优势。要充分认识到，乡镇年轻干部有热情、身体好、求上进，建功立业的奋斗愿望很强，这与某些失去活力追求、无所作为甚至尸位素餐的年长干部相比，形成鲜明对照。此外，广大乡镇年轻干部有开拓性和创新性，他们思维独特，一旦能获得良机，很有可能创出一番事业。认清这一点，然后进行制度建设，就会达到事半功倍之效。只有多储备乡镇年轻干部，并大胆使用他们，才能解决乡镇年轻干部内生力不足的问题。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员，“政治发展与国家治理”创新项目组首席研究员）
