党的十九大报告指出，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，指出“改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除”。这意味着社会各界需高度重视城乡融合发展问题、抓紧思考如何开展更高质量的城乡融合工作。
回顾新中国成立七十年来的城乡发展历程，可以归纳出城乡发展从分离走向融合的成功经验和可行路径。其中，高度重视发展主体，重点凸显“人”的价值作用，是改善我国城乡发展局面的重要路径。相应地，切入主体合作视角，系统解构新中国七十年来的城乡发展进程，能够更加有效地理清多元主体的联结价值，进而激活城乡融合发展局面。但与此同时，也必须认识到目前许多行动主体对自身角色和作用的认知仍不到位、主体合作状况不佳，不仅无法为城乡融合发展提供强有力的支持，甚至还可能会阻滞城乡融合工作的顺利开展。为此，要不断培育多元主体的合作意识，构筑城乡融合基石，进而更好地推进城乡融合发展。
切入主体合作视角，检视城乡发展进程
新中国成立七十年来，我国城乡关系不断得以优化，城市与乡村的发展取得了较大成就，城乡居民的生活水平得到了有效提高。这些成就的取得既受益于党中央的坚定领导和科学统筹，也源于包括社会公众在内的多元主体的全力参与和有效合作。从根本上看，城乡发展的顶层设计关系到城乡发展的未来方向，而具体性的发展实践工作则直接决定着城乡发展的实际质量。因而，高质量的城乡发展亟需实现多元主体之间的密切合作，为推进各项工作提供充足的人力资源和智力支撑。
科学审视城乡发展中的多元行动者，有助于形成促进城乡融合发展的依托力量
广义上的城乡发展必然涉及到城乡统筹、城乡一体化和城乡融合等多种概念，虽然不同概念界定的侧重角度有所区别，但都是建立在一个共同认识上，即城乡发展需要多元主体的密切合作。也就是说，政府、市场主体、社会组织和公众等主体都是城乡发展的参与者。对于政府来说，不仅需要为城乡发展设计科学的前进方向，也要为其他主体参与城乡建设发展工作提供有效的平台和途径。具体来说，在完成各项发展工作的过程中，各级政府要重视市场主体、社会组织和公众的力量，既要通过政府职能转移和与社会组织合作等方式丰富城乡发展手段，也要加强对其他主体的科学指导和密切监督。
此外，社会组织和公众，不仅是城乡发展的主要受益者，而且还是推进各项发展工作的重要实践者。相对于政府来说，这两种类型的发展主体能够更加清楚地给出城乡发展需求，例如通过公众议程和政府议程的推进，为政府的制度设计和政策制定及实施提供有效帮助。总的说来，在新中国成立七十年来的城乡发展进程中，多元发展主体角色愈发清晰，而且不同主体都基本完成了所应承担的建设任务，为改善我国城乡发展局面提供了有力支持。
多元主体的合作有效性直接影响到我国城乡发展的质量
上个世纪五十年代，我国采取了优先发展重工业的经济发展战略，要求全面支持城市建设和工业发展，多数重工业主要分布在城市区域。在这样的背景下，乡村地区除了要为城市提供必备的生活资料外，还要为城市工业发展提供原材料工业发展提供原材料、燃料和劳动力。这一过程实现了政府、城市建设者和乡村居民的有效合作，为城市及工业发展注入了强大的动力。
改革开放后，我国分别在城市和乡村同时开展改革行动，两地实现了各自的跨越式发展。但由于此时城市发展主体和乡村建设主体的有效合作较少，城乡发展差距日益悬殊，在一定程度上阻碍了经济社会发展。进入新世纪后，为了化解城乡发展失衡难题，我国大力推进社会主义新农村建设，希望借助城市和城市工业的力量，实现“以工促农、以城带乡”的发展目标。从主体实践的角度来看，上述举措也是希望通过重新促进城乡发展主体间的密切合作，调整改善城乡发展不平衡的局面。党的十九大提出实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展。这一举措将有效地化解城乡发展不平衡和不充分的难题，因此，应进一步认清多元主体的角色及价值，促进城乡发展主体之间的密切合作，为新时代的城乡融合发展创造更好的基础性的实施条件。
理清主体联结价值，激活城乡融合局面
围绕共同的城乡融合发展目标，积极联结多元主体、促进协同合作，不仅能够壮大各项建设发展工作的群众基础，而且还能从根本上激活城乡融合发展局面。实践中，借助多元主体联结和合作，既有助于促进城乡融合发展思想与认识的统一，有效合并城乡发展的同类项工作，也有利于及时规避城乡融合发展中的偏差与工作失误。
积极推动多元主体合作，有助于统一社会各界对于城乡融合发展的思想与认识
只有包括政府等主体在内的多元行动主体准确认识城乡融合发展的重要价值，才能构建起统一有效的发展思路和行动意识。一方面，积极推动城乡融合发展是响应时代要求的重要选择。我国经济发展进入新时代后，城乡发展不平衡不充分已然成为我国经济社会发展的主要问题之一。为此，党中央提出乡村振兴战略，并在城乡融合发展方面制定了较多政策。另一方面，持续开展城乡融合发展是全民利益共享的重要保证。改革开放以来，我国经济社会建设实现了跨越式发展，但城市与乡村之间的差距也更为突出，其中较为明显的体现是，城乡公共服务均等化工作进展相对滞后，城乡居民不能享受同等的公共服务。鼓励城市与乡村走上融合发展道路，就是希望在促进城乡实现共同发展的进程中，更好地维护城乡居民的发展权益。
积极推进多元主体合作，有助于合并城乡融合发展的同类项工作，有效节约发展资源
虽然城市与乡村的发展条件有所不同，但在融合发展进程中二者却存在着一定量的重复性建设发展任务。在多元主体孤立行动的情形下，不仅需要投入大量的劳动力和发展资源，而且难以实现城乡建设发展工作的高效衔接。而推进多元主体合作正是破除上述困境的有效途径。首先，多元主体合作能够科学梳理城乡融合发展工作内容，分门别类地统一部署各项建设发展任务。也就是说，城市发展主体和乡村建设者在合作的情况下，能够从更加宏观的视野安排城乡融合发展工作，通过合并同类项等方式，尽可能地减少重复性建设内容，更加精准地配置发展资源。其次，多元主体可以通过开展协商等方式有效化解城乡融合发展的各种难题。在城乡融合发展过程中，城市与乡村不再是高度分割的发展区域，而是一脉相承的发展共同体，多元主体则能够从更高站位上审视各项发展难题，通过多元主体协商合作，迅速找出造成发展难题的多种病因，共同缩小难题的影响范围。
不断夯实多元主体合作，积极构建城乡融合发展的纠错机制，有助于避免城乡融合发展中的偏差与工作失误
城乡融合发展是一项系统性工作，所涉及的工作内容较为庞杂，而所有行动者的共同参与，使得城乡融合发展在推进过程中更容易产生工作偏差与失误。从错误规避角度来看，一旦城乡融合发展工作陷入“九龙治水”的分治状态，工作偏差与失误就很容易产生，因此，需要加强多元主体合作共同部署，集体行动，借助多元主体合作大大压缩偏差与错误的滋生空间。在明确发展目标和建设内容的情况下，督促多元主体通过精准合作来开展更加恰当的建设工作，从源头上减少工作失误与不当之处。从行动监督角度来看，多元主体合作有助于实现对发展工作的全面监管。具体来说，鼓励多元主体开展共同监管，既能增强对各项建设事业发展的监督压力，也能督促多元主体基于自身认识提出相应的质疑和解决方案，最终确保城乡融合发展工作的高效性和及时性。
主体合作状况不佳，阻滞城乡融合发展
当前，多元主体的合作状况并不太理想，多元主体合作迟滞、效能低下，既不能为城乡融合发展提供行动支持，也难以营造和谐稳定的发展环境，这在很大程度上阻滞了城乡融合发展进程。总体看来，部分政府“管控”思维、社会组织与公众的参与程度不高等现象依旧存在，这些都是主体合作不力的显著表现。
部分政府的简政放权力度不足，难以促成宽松适宜的城乡融合发展环境
在具体实践中，部分政府没有准确认识自身的角色和作用，在推进城乡融合发展进程中存在“越位”和“越权”现象。这不仅会阻碍各项建设发展工作的顺利进行，还会严重打击其他主体的参与热情。党的十八大以来，中央一再强调“简政放权”，但许多地方政府仍然受到传统“管控”思维的干扰，缺乏与其他治理主体协商合作的意识与体制机制，对有效开展新时代的社会治理工作产生了消极影响。虽然各级政府是助推当地城乡融合发展的主导者，但也要清醒地认识到其他行动主体的重要作用，特别是要认识到，在城乡融合发展过程中，只有推动社会组织、市场主体和社会公众的积极参与和合作，才能更好更快地开展各项建设发展工作。基于这一点，政府体系在发挥制度设计和政策引导作用的同时，应为其他主体行动创造适宜的实践环境。
我国市场主体、社会组织参与城乡融合的主动性和积极性都相对缺乏，难以充分发挥自身的价值作用
一方面，市场主体的积极参与能够强化城乡融合发展的经济内容。整体看来，不断改善城乡经济发展状况是推进融合发展的重要目标，而这必然需要较多市场主体的积极参与和支持。但大多数市场主体往往专注于盈利性目标，并不愿意进入营商环境相对较差的农村区域。另一方面，吸引社会组织积极参与城乡融合发展，不仅能丰富城乡融合发展内容，还可以为政府推动城乡融合发展提供有效支持。当前虽然许多社会组织正在逐步嵌入城乡发展过程中，为城市尤其是乡村地区提供了更多的公共服务与产品，有效改善了乡村地区的社会建设状况。但对于城乡融合发展的巨大需求缺口来说，参与进来的社会组织仍显不足，需要吸引更多数量和更多类型的社会组织参与到建设发展工作中来，最终实现城乡融合与社会组织的共同成长。
社会公众在城乡融合发展中的主体自觉发挥不充分，不利于快速推动各项建设发展工作落地
近年来，我国社会公众的政治参与意识不断提高，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。但时至今日，学术界更多关注的是各级政府在城乡融合发展中的引领作用，缺乏对社会公众价值作用的科学认识和系统解读；与此同时，社会公众的主体自觉并不明显，很难实质性地参与城乡融合发展工作中，这主要归咎于目前城乡融合发展规划和意义未得到有效宣传推广，多数社会公众对其的认知不够深刻，或者说缺乏科学的系统性认知。在认知不足的背景下，社会公众很难实现从认识到行动的跨越，自然缺乏主动投身城乡融合发展的热情。社会公众的参与度较低，同时与其他主体之间的合作也比较少，就不能持续高效地推动城乡融合发展，因此，在城乡融合发展中，应该高度重视社会公众的价值作用。
激发多元主体合作，构筑城乡融合基石
回顾新中国成立七十年来城乡关系的优化过程，能够清晰发现：只有不断激发多元主体合作，才能为城乡融合发展真正构筑强有力的发展基石。为此，要认真反思城乡融合发展面临的主体性困境，既要通过吸引多元主体参与，持续强化多元主体间的协作意识，打造稳固的主体合作联盟；也要积极构建城乡融合发展主体间的合作协调机制，更好地完成城乡融合发展任务。
重新塑造多元主体的行动者角色，打造城乡融合发展的主体合作联盟
通过更加科学地界定多元主体的行动者角色，进一步吸引多元主体参与城乡融合发展，从而更高效地打造城乡融合发展的主体合作联盟。当前，包括政府等在内的多元主体在城乡融合发展中发挥着重要作用，并已成为重要的建设发展主体。在此基础上，重新塑造多元主体的行动者角色，有助于帮助行动者更加明确自身的行动方向。具体说来，政府应成为部署城乡融合发展工作的“主导者”和“资源分配者”；市场主体可以成为城乡发展经济基础的“建设者”和物质资源的“援助者”，通过改善城乡经济发展来为城乡融合发展尤其是乡村振兴夯实物质基础；社会组织和公众则可以成为城乡融合发展的“实践者”和“监督者”，既要主动积极地参与城乡融合发展实践工作，也要及时指出现有工作中的不足和失误。此外，在科学界定出多元主体角色的基础上，可以尝试打造城乡融合发展的主体行动联盟，以便为城乡融合发展提供源源不断的行动者和支持力量。
高效激发城乡融合中的多元主体自觉，强化多元主体间的协作意识
只有让多元主体充分理解城乡融合发展，才能促使其主动积极地参与实践工作；与此同时，不断强化多元主体间的协作意识，才能更加有效地促进城乡融合发展目标的实现。一方面，要通过“教育培训”和“实践锻炼”双重手段来激发多元行动主体自觉。一般情况下，除了政府之外，大多数市场主体、社会组织和公众都缺乏对城乡融合发展的科学认识，为此要通过印发宣传材料、组织宣讲团等方式，对上述主体进行持续性、有针对性的教育。以市场主体为例，政府可以在财税政策等方面给予一定优待，以更好地激发其参与和服务城乡融合发展、履行社会责任的积极性；对于其他主体，在进行教育培训的同时，要注意鼓励多元主体积极参与城乡融合实践，通过“行动强化认知”，最终激发社会组织等主体的认知自觉和实践自觉。另一方面，强化多元主体间的协作意识，不仅能够壮大城乡融合发展的行动力量，也能及时化解各种风险挑战。另外，推进城乡融合发展必然会触及城乡问题中的沉疴旧疾，单独依靠某一主体很难完全化解，为此，亟需多元主体间开展有效合作，共同应对城乡融合发展的实质性难题。
及时响应实践工作诉求，积极构建城乡融合发展主体合作协调机制
当前，我国城乡融合发展面临的压力较大，既要进行整体性建设发展的顶层设计，也要开展具体的融合发展实践。因而，多元主体应及时回应实践工作诉求，并构建合作协调机制来提升行动能力。结合实践工作，可从以下三个方面考虑协调机制构建：一是搭建顺畅的信息沟通协商平台。多元主体往往掌握着不同的发展信息，通过信息交换和分享，可以节省信息寻找成本，帮助其他主体更加便捷地调整各项发展工作。二是建立发展资源合作分配机制。充足的发展资源是推进城乡融合发展的必要前提，但当前多元主体间享有的发展资源并不均衡，且资源类型也有较大差异。因此，亟需开展主体间的资源合作分配工作，促进不同主体发展资源的相互流动和补充，为城乡融合发展创造良好的资源环境。三是构建主体实践的交叉评估机制。即科学评估多元主体的行动过程和结果，以便不同主体能够及时调整自身的行动方向和实践模式，通过多元主体间相互“质询”来调整自身行动、优化整体实践，进而更加有效地服务城乡融合发展。
【本文作者为华中科技大学公共管理学院教授、博导；华中科技大学公共管理学院博士研究生王文彬亦对本文有所贡献】
责编：贺胜兰 / 罗 婷（见习）