国有资本是全国人民的共同财产，产权虚置导致监管缺位、效率低下问题，是世界各国国有资产经营管理中共同存在的问题。在政企不分的情况下，国有企业作为政府职能的延续，很难面向市场，经营效益低下。在所有权人缺位的情况下，又很容易导致内部人控制，这是导致我国国有企业改革中反复出现的“一管就死、一放就乱”的根本原因。党的十六大成立国有资产监管机构，建立出资人制度，是我国国有企业改革的重要举措，目的就是通过政企分开、推动国有企业市场化的同时，通过国有出资人职责到位，促进国有资产保值增值。
国资委成立以来，大力推动国有企业改革与国有经济结构布局调整，国有经济发展质量和运行效率明显提升。以国务院国资委监管中央企业为例，资产从2003年8.3万亿元到2017年54.5万亿元，年均增长近15%，营业收入从2013年24.4万亿元到2018年29.1万亿元，年均增长近14%。2003年到2018年，中央企业利润总额由3005.9亿元增长至1.7万亿元，年均增长近12%；上缴税费总额由3563.1亿元增长至2.2万亿元，入围《财富》世界500强数量由2003 5家增长至49家，在《财富》世界500强中占比由1%增长至9.8%。党的十八届三中全会指出，国有企业总体上已经同市场经济相融合，充分肯定了出资人主导的国有企业市场化改革取得的成就，并进一步提出了“以管资本为主加强国有资产监管”的新要求。十九大进一步提出了“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”，目的就是要通过进一步解决仍然存在的政企不分、政资不分，国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位等问题，继续推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，破除影响国有资本做强做优的体制机制弊端。国有资本授权体制改革要以出资人意志为主导，进一步促进国有企业市场化改革。
一
要继续坚持以政企分开促进国有企业市场化改革
政企分开是国有企业改革的起点。上世纪90年代中期，国有企业经营惨淡，2/3以上的国有企业处于亏损状态。为了拯救国有企业，党中央、国务院采取了包括国家注资、国际国内资本市场融资、债转股、中央储备金、贴息贷款等方式，扭亏增盈工作取得了一定效果，但国有企业活力问题并没从根本上解决。其原因，就是因为长期困扰国有企业的政企不分的问题依然存在，解决国有企业竞争力问题，首先就一定要切割政府职能部门与企业的直接联系，给企业“断奶”，推动国有企业的市场化体制机制改革，赋予企业经营自主权。
经营自主权，是企业在不违反国家法律法规前提下所拥有的调配使用企业自身的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利。国有企业的经营自主权,是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利，按照《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，具体包括产品、劳务定价权，产品销售、物资采购、进出口权，投资决策、资金支配、资产处置权，联营、兼并权，劳动用工、人事管理权，工资、奖金分配权，机构设置权，拒绝摊派权等14项权利。这些权利在企业决策经营管理中，具体体现为企业董事会与经理管理层的依法决策与日常经营权利。2015年党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合。2018年修订后的《中华人民共和国公司法》明确了股东会、董事会、经理层的职权，进一步为国有企业依法自主经营划清了权利边界，提供了法律保障，目的就是要使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
二
要继续坚持以出资人意志为主导
党的十八届三中全会指出：国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。以管资本为主加强国有资本监管，国有出资人的股东权益主要体现为，通过国有股权的监督与管理，实现国有资本目标，保障资本的安全性和保值增值。具体而言，国有资本依照拥有公司股权比例依法主导或参与制定公司章程，承担相应义务，享有资产收益、决定或参与重大决策和选择管理者等权利，如决定公司的经营方针和投资计划，选举和更换股权董事、监事及其报酬，审议批准董事会、监事会报告，修改公司章程，审议批准公司的年度财务预算决算方案，批准公司的利润分配方案，决定公司重大融资投资方案，决定公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式等。
在不设股东会的国有独资公司，由国有资产监管机构行使股东会职权，国有资产监管机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。
因此，国有资本授权经营成败的关键在于被授权的国有企业是否建立健全法人治理结构，是否具备健全的内部权力制衡机制和内控机制。由于公司章程是确定公司权利、义务关系的基本法律文件，是股东共同一致的意志表示，是公司的宪章文件。国有资本授权经营要充分运用公司章程的引领作用，明确国有资本授权相关的权利义务，保障国有股东及其他利益相关方的利益。此外，董事会制度建设处于企业法人治理的核心环节，成熟、稳健、高效运作的董事会建设对国有资本授权体制改革就特别重要。否则，在外部监管失灵的情况下，很可能导致国有资本经营授权后企业接不住，并产生新的内部人控制和国有权益流失问题。
国有企业经营管理自主权，是经济责任、经济权力和经济利益三者的统一，国有出资人与国有企业的关系是一种国有股权管理及监督权和企业经营自主权、财务自主权相结合的一种责权统一关系。为此，国有企业改革必须按照公司治理规则，以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位，保护企业法人财产权，防止内部人控制和国有权益流失的同时，保障国有企业作为独立的市场主体在市场竞争中成为实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的中坚力量。
三
坚持按国资功能分类授权
国有资本除了在一般竞争性领域需要承担保值增值责任以外，与其他资本相比，具有更多的社会和政治使命，如必须承担市场失灵领域提供公共产品和服务、保障涉及国家安全和国民经济命脉领域产品供给等，世界各国的国有企业还都要承担反经济周期的任务。此外，由于我国目前仍然是世界上最大的发展中国家，以中央企业为代表的大企业带头实现赶超式发展、加快实现我国经济转型升级的任务还很重，因此，承担不同任务的国有企业必然实施不同的改革方向和治理模式。如，以承担保障任务、不以利润为主要目标的企业，自主经营决策不多，主要完成相关部门下达的任务，考核目标主要是以实现保障任务的质量和成本为主，经营授权度就低。而在完全竞争领域，国有企业经营完全面向市场竞争，则应尽可能实现股权多元化，在企业治理结构层面实现股权相互制约，国有资本根据战略目标，实行宜控则控、宜参则参、宜退则退，实现国有股权与其他股权的风险共担、合作共赢。
经历上世纪90年代国有企业改革，大量中小国有企业退出市场。当前我国国有资本较为集聚，大企业居多，中央企业资产总额达万亿以上的不在少数，地方国有企业也多有逾千亿级企业。大型企业的混业经营导致既存在完全竞争性业务单元，也存在保障型、公益型业务。目前，在中央企业层面，按企业功能划为三类，即商业一类，指以完全市场化和保值增值为目标的竞争类企业；商业二类，指同时具备市场化和社会化目标的企业；公益类，则是完全社会化的目标。但由于大企业、特别是中央企业混业经营较为普遍，既有保障型业务单元及子企业，也有完全竞争业务单元，因此，需要在二级及以下企业层面根据承担任务不同推进相关体制机制改革，实现稳妥授权。中央企业集团层面也需要依据下属企业承担的任务、治理结构的完善程度进行不同的再授权，但中央企业应主动压缩管理链条，提升管理效率，避免出现因管理链条过长、层层授权导致股权管理失控的情况。
因此，国有企业分类授权经营，既要充分发挥企业经营的积极性，又要健全企业控制机制，防止内部人控制，保证授权与约束的平衡，促进企业积极参与市场竞争，实现国有资本保值增值。
此外，党的十九大提出了培育具有全球竞争力的世界一流企业目标，国有企业，特别是中央企业应主动承担引领我国经济转型升级，重塑我国经济在全球产业价值链分工的重任，要加快体制机制转变，通过有效经营授权，对标国际一流企业的治理模式和资本管控能力，充分实现国有资本的带动力和影响力，不断加强抗风险能力建设，加快跨国经营的步伐，主动参与国际竞争，实现自身跨越式发展，并推动我国经济实现健康稳定发展。
［作者单位：国务院国资委研究中心。本文系国家社科基金一般项目“新常态下我国国有资本布局调整目标及实现路径研究（18BJL047）”的阶段性成果。］
