2019年5月，中办印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出要夯实党在城市的执政基础，推进城市治理体系和治理能力现代化。近年来，如何顺应城市规律破解“城市治理赤字”、提高城市治理质量，是我国快速城市化进程中无法回避的现实问题。
西陵区是湖北省宜昌市的老城区、中心区、核心区，辖区常住人口近60万，占全市城市人口的50%。“服务经济主导、全域城市化、全民市民化”，是新时代西陵区最显著的区情特征，也是实现高质量发展的现实基础。
2016年以来，西陵区坚持以城市党建引领城市治理创新，先后构建了以“党建主导型业委会”为抓手的横向自治平台+以“群团组织带动型社会组织”为抓手的纵向组织纽带，致力于优化城市治理结构、提升城市治理能力，努力让城市成为人民追求美好生活的幸福家园。
城市基层治理的“新时代之问”
随着城市化进程的快速发展，“城市治理赤字”日益凸显，主要表现为：治理力量单一、治理关系倒置、治理成本畸高、治理效果不佳。这些现实问题，亟需大胆创新、全力破解。
2018年11月，习近平总书记在上海考察时强调，城市治理的“最后一公里”在社区。从基层基础看，社区是“体制内”的工作单元，小区是“体制外”的法定单元，社区由若干小区组成。城市治理打通“最后一公里”的关键在于，从社区延伸到小区，重点解决好“最后一百米”的问题—小区治理。
新时代的社会主体特征：是农村还是城市？
2017年底，我国的城镇化率达到58.52%。据分析，到2040年，我国的城镇化率将上升到75%。研究表明，城镇化率突破50%，标志着社会进入了城市时代。从人类历史进程的角度看，“城市时代”是新时代的重要特征。很显然，进入城市时代，如果再沿用“熟人社会”的“农村思维”来治理“陌生人社会”的城市，结果会越治越难、越治越乱。
做好新时代的城市治理工作，必须首先认清新时代的社会主体特征：新时代社会主体已经从农村转向了城市。其次，要遵循城市规律、强化城市思维。当务之急在于，打破条块分割、自上而下的线型静态治理模式，走向“共建、共治、共享”的现代公共治理路径，形成“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的城市治理格局。
城市党建的一线源头：是社区还是小区？
社区居委会，是基层群众性的自治组织。但是，在基层实践中会变成从属于街道办事处之下的“第六级政府”。其所有的人、财、物都来自公共财政的保障，“行政色彩”远远大于“自治色彩”。
城市是“陌生人”社会，大多数市民8小时之内是“单位人”，8小时之外，他们回归到小区生活，大多是不相往来的“一盘散沙”。2007年《物权法》的颁布，意味着小区已成了最基础的“城市法定细胞”。在此之前，我们常说城市党建的源头在社区，尚有基础。城市化充分发展之后，小区亮了身份、站了出来，成了主体。如果我们还停留在党建只抓到社区层面的不充分认知上，社区党组织必然“心有余而力不足”，成为悬在小区之上的“架空层”，而这恰是当下全国城市党建的通病。对此，现实的选择是，夯实最基础的城市单元，把城市党建的源头从社区延伸到小区，充分发挥好小区党建的“源头作用”，抓实抓好居民小区治理，做优做强市民和党员全天候生活宜居的主阵地。
城市治理的主导方式：是他治还是自治？
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”“有事好商量”，便是城市治理中的一大法宝。在城市基层，是选择“常态治理”，还是选择“应急处置”的纠结状态，几乎无处不在。与市民生产、生活、生态息息相关的文明创建、征收征迁、环境整治等，党委政府大多采用“天天维稳、时时应急、事事倒逼”的应急方式来抓落实。而这种“应急式”的治理方式，完全不可持续。因此，必须把城市治理的方式由“他治”转变为“自治”，广泛凝聚市民力量，激发出城市治理的“内生动力”，众人的事情由众人商量，市民的事情由自己去办。
城市治理的主体身份：是政府还是市民？
市民，是城市的主人，也是城市治理的主体。长期以来，受各种因素影响，城市治理中的大多数工作，由政府主导主办、大包大揽、出钱出力。但是，治理却陷入了“唱独角戏”的怪圈，最终形成了“政府想做好事、落的都是不是”的困局。究其原因，主要是治理的主客体关系倒置、错位了。破解“城市治理赤字”，理应让主体负责、主人归位。因此，必须搭建法定的组织化平台，培育自治组织，增强自治力量，引导政府、市民、社会三方步入正常轨道，共同推动政府施政、居民自治、社会协同的良性互动。
城市基层治理的“两大创新实践”
城市基层治理中，组建小区业委会等接地气的法定组织，解决了以“物化”为主的基础权益问题，可以定位为“横向平台”；推动社会组织建设，搭建“第三部门”，解决了以“人本化”为主的发展权益问题，可以定位为“纵向纽带”。
构建横向的自治平台：创新“党建主导型业委会”建设
1991年，全国第一个业委会在深圳罗湖区成立。然而历经28年的实践发展，全国中等城市中心区的业委会组建率大多徘徊在30%左右。为什么业委会的组建如此之难？根本原因在于，业委会的组建处于一种自主自发状态，缺乏高效的组织引领机制。
从2016年初开始，西陵区以党建为引领，创新了“三大举措”，全面推进“业委会组建100%覆盖工程”。
一是创新了“临时党支部建在小区上”。全区共有277个小区，全覆盖组建了临时党支部。先把业主中的党员组织起来，再去组织广大业主，形成了上连街道社区、下连业委会和党员的组织体系，实现了党的组织向小区、家庭、居民个人等领域的覆盖。二是开展了“党员责任区闪光行动”。像“农民种地、工人做工”一样，划分出党员“责任区”5179个，发动6837名党员带领市民参与城市治理。据统计，在277个业委会中，有党员的业委会占82%，党员占业委会委员人数的42.6%。三是搭建了小区自治平台。以“小区党组织+业委会+物业公司”为基础，建立了居民协商议事平台、社区协商议事平台，完善了政府、社区、业委会“三三联动”协商机制，整合各类资源和力量共同参与自治，有力提升了城市治理能力。
仅仅一年半时间，西陵区业委会组建率从2015年底的28%增长至2017年6月的100%，组建速度在全国中等城市中处于领先地位。西陵区首创的“党建主导型”城市小区治理新模式，获评2018年“湖北十大党建品牌”，为全省105个县市区中的唯一。治理经验先后被中组部、中央党校、人民日报社、新华社等单位和《半月谈》《党员生活》等媒体推向全国。
党建主导型业委会建设，一是夯实了基层党建的“源头工程”，逐步破解了城市党建中的“前沿堡垒”难题。将党员力量从社区再下沉一级，把小区内自管党员和在职党员全部纳入支部管理，形成了“街道—社区—小区”的组织链条，切实把党建的源头落到小区。二是夯实了小区自治的“支点工程”，逐步破解了城市居民的“组织化”难题。组织起来力量大，以住户家庭为基点，以小区为单元，全覆盖式组建了277个小区业委会，覆盖了家庭9万个、市民近30万人，城市居民被全面地、高效地“组织化”。三是夯实了基层民主的“平台工程”，逐步破解了城市治理体系中的“基层民主路径”难题。依托277个业主协商议事会、73个居民协商议事会，将协商议事会开到业主家中、小区门房中、协商现场中，变“会上说”为“实地看”“现场议”。四是夯实了幸福生活的“邻里工程”，逐步破解了城市的“陌生人社会”难题。以业委会为载体，发动居民参与民主议事、开展文体活动等，拉近“陌生人”之间的感情，让“陌邻”变成了“睦邻”，促进了楼上楼下、街坊邻居“一家亲”。五是夯实了城市治理的“细胞工程”，逐步破解了小区“城市病”难题。近年来，业委会组织居民开展自助管理、自我服务，有效化解了“小区停车难、社会治安难、环卫管理难、电梯管养难”等突出问题。
构建纵向的组织纽带：创新“群团组织带动型社会组织”建设
习近平总书记指出，“群团改革是全面深化改革的重要任务”，“要注重夯实群团工作基层基础”，“群众性是群团组织的根本特点”。西陵区以“群团组织带动型社会组织”为纽带，创新城市治理方式，完善社会动员机制，实现了多元服务供给“零距离”。此举被列为中央统战部2019年创新示范项目，在全国试点示范。
2017年6月，中央印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。如何有效地实现“1+1+1>3”？简单相加、简单融合，是达不到效果的。从基层实际来看，社会组织的数量、活力、能力等培育严重不足，尚处在草根、草创阶段，而最大的变量在社会组织，最好的纽带也在社会组织。
2018年以来，西陵区创新引导方式，通过“三大行动”，形成了“党政部门→群团组织→社会组织→市民群众”的治理格局。一是开展了群团认领行动。区总工会、团区委、区妇联、区科协、区工商联、区侨联、区残联、区文联等8家群团组织主动出手，对全区311个社会组织（其中登记注册158个）进行了科学分类，共分为经济服务、科技科普、文化文艺、环境卫生、志愿服务、家庭教育、法治维权、矛盾调处、养老助残、慈善帮扶等10大类别。通过主动认领、归口联系、全程包保，在文化传播、资源链接、品牌打造、项目对接和成果交流等方面提供服务，合力推动社会组织转型示范。二是开展了精准扶持行动。区财政设立了500万元社会组织发展专项资金，制定了精准奖励扶持办法。对首次获得3A以上等级或获得省级以上荣誉的社会组织给予奖励；对萌芽型、种子型社会组织，在办公场地、人才培训、队伍建设、项目策划等方面给予帮扶。三是开展了志愿服务行动。结合社会组织功能定位，组织开展精准化、多样化、常态化的活动。2019年以来，辖区社会组织共开展了环境保护、家庭教育、帮扶关爱等为主题的“公益四季”活动190余次，带动2万多人参与治理。其中，“三峡蚁工”组织沿江清理垃圾活动52场次，参加人数2000余人，累计清理垃圾百余吨。
通过群团组织带动型社会组织建设，一是使得群团组织拓展了“新阵地”。2015年7月，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，要支持群团组织参与创新社会治理和维护社会稳定的行动。为落实中央意见，西陵区立足区情，在“强三性、去四化”中创新了“接地气”，探索了“群团组织带动型社会组织”建设的改革路径，开辟了群团工作的新天地。二是社会组织找到了“新娘家”。大多数社会组织都属于“草根”，处于自发分散、“野蛮生长”的阶段，时常会“自然消亡”。通过群团组织的引导带动，激发了社会组织的内生活力，让他们不再焦虑与彷徨，有序促进了社会组织的健康发展。三是党政部门增添了“新帮手”。通过群团组织对社会组织的“政治引领、示范带动和联系服务”，克服了党政部门“单兵作战”、群团组织“光杆司令”、社会组织“势单力薄”等弱点，形成了“上下衔接、立体覆盖、高效便捷”的服务格局。四是城市治理补齐了“新短板”。社会组织是“第三部门”，引导市民参与城市治理，满足了市民个性化的需求，弥补了政府顾不上做、企业不愿做、个体难以做的服务“空白”，起到了“润滑剂”“减震器”的作用。五是城市人文构筑了“新高地”。以“群团组织带动型社会组织”为纽带，搭建了群众文化发展的平台，培育了墨池书画社、尔雅诗社等一批基层文化组织，形成了民族团结、清风廉政、法治建设等城市人文，出版了《西陵文艺丛书》《果园文学》等一批文学作品，逐步建成了“群众文化繁荣发展的城市试验田”。
两大创新实践的“城市治理启示”
城市党建是城市治理的核心引领
要坚持以城市党建为核心引领，紧扣城市治理的源头环节，将城市党建延伸到城市小区、贯穿于小区治理全过程，不断建强城市治理体系、增强城市治理能力；要严密组织体系，提升城市基层党组织组织力，把“碎片化”的党建资源转化为“一体化”的治理力量，提高城市基层党建工作的系统性、整体性、协同性。
公共治理是城市治理的发展方向
要顺应城市发展规律，树牢“共管共治、共建共享”的公共治理观，以“三治融合”（自治、法治、德治）为基石，推动单一治理走向公共治理；要创新整合“自上而下”的统筹效率和“自下而上”的多元体系，促进城市治理的纵横结合、有机协同、优势互补。
市民自治是城市治理的重要力量
要发挥好市民的主体作用，本着“人民城市为人民、人民城市人民管”的理念，调动市民参与城市治理的主观能动性；要坚持提升市民自治能力，从培育和提高公民素养、契约精神、规则意识等方面入手，让广大市民从封闭空间（住所）、虚拟空间（网络）走向共同空间（业委会、社会组织等）。
“物化”的权益平台是城市治理的重要支撑
夯实城市治理的基层基础，要从城市的基础单元—居民小区开始，以业委会为支点，配套相应的议事阵地、运行制度等，组织不同利益群体，共同参与城市治理；要逐步增强业委会的工作能力，放大以物应人、以物化人的质效，打通城市治理的“最后一百米”。
“人本化”的组织结构是城市治理的关键纽带
要坚持以人民为中心的发展思想，在“城市时代”的进程中，培育新的组织结构，搭建好政府、市民、社会的组织纽带；要构建新型的政社观，让业委会、社会组织等“第三部门”成为广大市民的“形象代言人”，推动市民与政府平等协商、互帮互促，着力提升市民的获得感、幸福感和安全感。
【本文作者为中共宜昌市西陵区委书记】
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