提要：
大湾区在利用政策扶持构建开放型区域协同创新共同体的同时，更应当发展法治市场经济，利用经济特区立法给予市场主体更多活力，从市场出发，细化负面清单制度及调整修订区域发展规划，发挥市场作用以加强区域合作，消除限制人流、物流、信息流合理流动的因素，建立一个统一的大市场，发挥各地资源禀赋，形成化解产业趋同成因的自动调节体系。
中共中央、国务院今年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）强调，将粤港澳大湾区建设为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群。《规划纲要》将香港、澳门、广州、深圳四大中心城市定位为粤港澳大湾区区域发展的核心引擎，明确大湾区将建设具有全球影响力的国际科技创新中心，依托香港、澳门、广州、深圳等中心城市的科研资源优势和高新技术产业基础，充分发挥国家级新区、国家自主创新示范区、国家高新区等高端要素集聚平台作用，联合打造一批产业链条完善、辐射带动力强、具有国际竞争力的战略性新兴产业集群，增强经济发展新动能。作为改革开放的重要窗口城市和粤港澳大湾区发展的核心引擎，深圳最为核心的就是创新，肩负着探索开拓和制度创新的使命，从经济特区到世界级城市群，是我国新时代推动形成全面开放新格局的新尝试。在深化内地与港澳的合作、加强统一市场的营商环境的过程中，需要实施产业布局与集群政策，用好竞争政策，在产业扶植政策上转变思路，确立竞争中性原则，利用法治手段推进产业政策与竞争政策的融合，打造国际一流湾区和世界级城市群，展现粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的引领作用。
产业政策作为绩效增长的孵化器：政府在转型升级中的精准发力
《规划纲要》中的产业政策主要包括三大具体政策：其一，“坚持极点带动、轴带支撑、辐射周边”的产业布局政策；其二，“发挥珠三角九市的集群优势，提升市场互联互通水平，形成生产要素高效便捷流动的良好局面，建立互利共赢的区域合作关系”的产业集群政策；其三，“坚持战略性新兴产业为先导、先进制造业和现代服务业为主体”的产业结构政策。在改革开放以后，我国产业政策出台步伐明显加快。自20世纪90年代中后期开始的西部大开发、东北振兴、中部崛起等到如今的大湾区发展规划，中国区域发展的产业政策日趋成熟。
产业区域开发的理论支撑是增长极与点轴开发理论，由法国经济学家佩鲁、波兰经济学家萨伦巴和马利士提出。增长极指不断扩大的工业综合体，配置在城区并在其影响范围内引导经济活动进一步发展。这些以斑点状分布于少数区位的经济中心，既可称为区域增长极，也是点轴开发模式的点。随着经济发展，经济中心逐渐增加，点与点之间由于生产要素交换，需要交通线路以及动力供应线、水源供应线等相互连接，这就是轴线。在“极点带动、轴带支撑”政策导引下，大湾区能够发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，这符合深圳市“十二五”规划纲要中提出的“深港融合”的思路。形成城市间高效连接的网络化空间格局与完善基础设施需要政府施行政策支持，培育良好的营商环境。一个稳定公平透明、可预期的营商环境是推动大湾区经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要动力，营商环境的本质是法治化的市场交易环境。深圳在2019年6月下发了《深圳市建设国际一流营商环境改革创新实验区行动方案》（以下简称《行动方案》），《行动方案》在企业的运营与注销、信贷金融提供、跨境贸易知识产权保护等多个环节施策，构建与国际高标准投资贸易规则相衔接的制度体系，加快营造稳定、公平、透明、可预期的国际一流营商环境。
深圳作为改革开放的领头羊，是创新政策孕育的土壤。早期《深圳经济特区有限责任公司条例》《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区循环经济促进条例》等，为区域产业经济的发展带来极大助推力，也为法治建设提供宝贵经验。再如2005年之后的深圳政府《关于实施自主创新战略 建设国家创新型城市的决定》《深圳市加快现代产业体系建设规划》《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》《关于加快深圳高端服务业发展的若干意见》等，使深圳成为国家体制创新的先行者，发挥试验田的模范作用。特区产业政策下形成稳定的制度环境，保障长期投资与持续经营，吸引投资者，保证经济的持续发展。宽松的制度氛围激发特区各界的动力，破旧立新，将改革进行到底。
竞争政策作为公平秩序的调节器：市场在资源配置中的决定地位
2019年3月，国家市场监管总局反垄断局联合广东省市场监督管理局主办“粤港澳大湾区竞争政策高级研讨会”，商讨如何优化公平竞争的市场环境、健全竞争相关制度规则、加强竞争规则协调和粤港澳之间的竞争执法合作、增强市场主体的公平竞争意识，为大湾区的建设提供公平竞争的土壤以及创新合作机制。
区域经济发展过程中，需要竞争政策发挥作用，弥补产业政策的不足，以更好地发展、完善和优化营商环境，构建现代经济体系。受限于自身能力，产业政策主管部门或难制定出完全合理的产业政策，这在一定程度上形成了资源配置机制上的扭曲。比如，工农产品价格剪刀差政策造成了行业间发展的不公平现象。在打造国际一流湾区和世界级城市群的进程中，需要统合竞争政策，在产业政策中引入竞争理念，形成开放有序的市场体系，促进粤港澳大湾区高质量发展。
大湾区要完善协同创新环境体系，实施创新驱动发展战略，发挥市场的竞争活力，加快集聚创新要素，提升新兴技术原创能力和科技成果转化能力。产业政策的理论基础过分关注起点和终点的静态分析，专注于静态的配置效率，本质上是反竞争的，而现实竞争过程必定是一个动态过程，专注于实现动态效率。产业政策与竞争政策的抉择，是由其在特定时代条件下所面临的重大现实问题和解决这一问题的效率决定的，竞争政策能发挥市场的无形之手的决定性作用，引导市场尽可能实现竞争性均衡，持续促进资源的高效配置。
约瑟夫·熊彼特认为，经济创新过程是改变经济结构的“创造性破坏过程”。创新是具有高度不确定性的经济行为，需要市场主体自主决策，自担风险。政府推动创新驱动的主要职责不是代替市场主体决策，不是冲在一线主导创新活动，而是要全力为各类创新主体构建一个甘愿创新、自担风险的外部环境。政府需要通过有效运用有形之手推动公平竞争和公平交易，主动优化产业政策的实施方式，培育市场化的创新机制，进一步加强创新与竞争政策的制度供给，为创新驱动建立起市场和政府各得其所、良性互动的体制机制基础，以创新与竞争政策引导产业发展。
在竞争政策的推进中，需要协调好粤港澳的竞争规则与执法差异。不同区域间的竞争法规则与执法等存在一定差异，港澳由于特殊的社会制度与历史传统，其竞争法理念与内地有所不同。在经济全球化与竞争手段日趋激烈的潮流中，香港从一开始仅依靠竞争政策也出现竞争立法化的趋势，比如1985年竞咨会出台了《竞争政策纲领》，2012年立法会通过了《竞争条例》。香港竞争法规定了独立于政府的调查和审裁机构、调查与处罚分离机制以及竞咨会对政府竞争行为的管理等制度，对内地竞争法的完善以及公平竞争审查制度的落实具有借鉴意义。
法治化作为产业政策与竞争政策的贯通纽带：区域经济发展的新转型
我国的产业政策是典型意义的选择性产业政策，在一定程度上具有限制竞争的管制性特征。产业政策通过目录指导调整产业结构，尚残留一些计划经济色彩。产业政策的实施力度可能出现偏差，产业管制导致与市场竞争秩序的协调性不够，为政府部门“寻租”提供可能。政府施行产业政策的合理性与正当性遂显得尤为重要。《规划纲要》提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少行政干预，加强市场综合监管，形成稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境，加快转变政府职能，深化‘放管服’改革”等对政府执行政策的要求，以推进新时期政府在经济转型中的角色转变。为规避产业政策失灵，需要将政策法治化，把政府决策纳入法制框架内。
第一，法治化解决产业政策的合法性。产业政策是政府引导经济协调发展的手段，政府作为有限理性主体会出现失灵，需要用法律加以评价与制约。产业政策的法治化能解决政府在产业政策执行中带来的扭曲现象。在大湾区的建设中，应当坚持以营造法治化营商环境为主线，发挥经济特区立法权的优势，健全内贸流通法律法规、标准、信用等制度体系，将政策法治化，上升为一套严密的法律法规体系。在其他世界级城市群的建设中亦可见产业政策法治化的思想。京东都市圈的发展得益于合理正当的产业政策，其以分散均衡协调为目的，建立了区域协调管理机制和相应的政府机构，要求政府依法规范市场主体行为，加快建设法治市场。
第二，法治化推进产业政策的合理性。产业政策的目的就是把那些具有潜在比较优势却由于交易费用太高而尚不具有竞争优势的产业，交由政府改善基础设施和金融法制环境，从而降低交易费用。大湾区的建设中，现代化的综合交通运输体系、信息基础设施、能源安全保障体系等基础设施需要政府发力，在价值链升级与软硬基础设施升级过程中因势利导，而非主导。产业政策的合理性还要考量产业结构的变动发展趋势，最大限度发挥主导产业的带动效应，适时推进产业政策转型。大湾区需要完善配套的产业政策条件，加强科技成果转移、转化产业化的扶持政策的协调配套，加强财政、产业投资、科技等创新政策规划引领和改革措施的综合运用，深化供给侧结构性改革，促进劳动力资本土地技术的生产要素优化配置，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性。在大湾区产业指导的大背景下，需要通过决策者与公众的互动，让更多的决策结果体现其公平与竞争性，确保政策信息的传递富有效率，支持各类市场主体共同参与大湾区建设发展。
第三，法治化保障产业政策与竞争政策的融合。产业政策应当从偏好选择型转变为竞争型，产业政策应当是竞争政策的拾遗补缺，被法律严格限制在市场失灵领域。最佳的产业政策境界，应当是司马迁在史记中所指出的“善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”。由于中国产业政策运作的大环境发生变化，产业政策需要与以市场为基础的市场经济体制相匹配，因此需要构建产业政策与竞争政策的协调机制。有为政府之道在于增强市场，而非驾驭市场，更不是取代市场。大湾区在利用政策扶持构建开放型区域协同创新共同体的同时，更应当发展法治市场经济，利用经济特区立法给予市场主体更多活力，从市场出发，细化负面清单制度及调整修订区域发展规划，发挥市场作用以加强区域合作，消除限制人流、物流、信息流合理流动的因素，建立一个统一的大市场，发挥各地资源禀赋，形成化解产业趋同成因的自动调节体系。激发市场活力的重要一环在于维护自由竞争与公平秩序的竞争法的执行，竞争法为产业政策提供了富有竞争活力的市场。法律化的产业政策具有稳定性与执行力，产业法以实现社会公共利益为终极目标，扶持高新技术等产业，鼓励扩大规模，实现技术进步跨越升级，为竞争法的实施提供较高质量的物质载体。
产业政策与竞争政策融合的核心目标是推进产业经济发展的创新。大湾区的战略定位是深入实施创新驱动发展战略，建设国际科技创新中心，因此需要加大产业政策的扶持力度，改进政府对创新活动的支持和管理方式，提供覆盖企业全生命周期的服务功能，通过有形之手的合理协调使区域经济的运行更加合理有序，尽量消除区域产业政策趋同的不利影响。比如，政府应当对研究开发活动的税收优惠、经费支持与补贴等财政激励政策，创造或者扩大对创新产品市场需求为目标的政府采购政策。再如，推进“广州－深圳－香港－澳门”科技创新走廊建设中，要注重探索有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措。创新活动是高风险活动，发育良好的金融体系能纾解市场中创新活动的高风险困境，建立完善创新导向的金融支持体系当是保障市场秩序稳定性的题中之义。台湾学者于宗先提出，在经济发展的初期，产业政策具有指导与鼓励功能，但是到了经济成熟阶段，政府的功能主要是维护一个良好的投资环境，让各业在一定规范运作之下自由发展。只有当市场有失序现象时，政府才能做技巧的纠正，但不宜取而代之。根据米塞斯市场理论范式，市场是人类自愿合作的制度，市场竞争是人们发现和创造新的交易机会，市场最重要的特征是动态竞争带来的变化而不是均衡。市场诚然很重要，在产业结构转型升级过程中，各种基础设施以及金融服务、法制环境等软基础设施的完善，都离不开政府的营造和支持。发挥有效市场和有为政府的共同作用，要协调好产业政策与竞争政策两只手。从市场机制与政策支持到法治建设，是一个全面拓展和深化的过程。法治化保障大湾区产业政策与竞争政策的新融合，为大湾区的跨越发展、深化改革、扩大开放提供法律支撑，为推进“一带一路”建设和打造大湾区高水平参与国际经济合作的新平台指明路径。
（张钦昱：中国政法大学民商经济法学院经济法所所长副教授；陶鹏远：北京大学法学院研究生）
