【摘要】在制度建设和实务操作层面，如何构建国有企业公司治理及监督制度中的平衡机制，进而实现新的、更高层次的综合及对国有企业的公司善治，显得十分重要。当前国有企业公司治理及监督制度建设中六个方面的平衡机制，具体包括：政策指导与制度规范的平衡及相互配合、国有产权治理与利益相关者治理的平衡及相互协同、成为“超级股东”与自我设限“有所为有所不为”的平衡及尺度把握、国有企业中的特殊管治安排与现代公司治理结构的平衡及嵌入融合、纠错追责机制与容错激励机制的平衡及良性循环、公司治理和监督制度建设中的成本-收益平衡及适度监管。相应地，也需要对这六个平衡机制的建设，提出若干政策建议。
【关键词】新时期 国有企业公司治理 监督制度 平衡机制
【中图分类号】F271 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.12.002
国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家各项事业发展的重要物质基础和政治基础。改革开放以来，国企改革历经国有国营、承包制和放权让利、政企分开与两权分离、三项制度改革及现代企业制度建设，以及抓大放小、产权改革和股份制改革、新的国资监管体系成立等多个阶段，最后再到党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济及明确了企业功能界定，我国的国有企业改革不断向前推进、积极探索，取得了重大进展和丰硕成果，国有企业从之前改革开放事业的“重大包袱”变成了当前改革开放事业的“重要支柱”。2015年8月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这份新时代的国企改革纲领性文件，率先对改革开放以来的国企改革情况作出了非常客观、公允的正确评价。
《指导意见》明确指出：总体上，国有企业已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，在国际、国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献、成就突出。但是，我们同时也必须清醒地认识到，由于各种主客观因素的综合作用，改革开放以来的国有企业改革也不可避免地经历了不少惨痛教训，具体表现在：由于产权主体缺失、代理问题突出、约束机制不力等原因导致部分国有企业在改制及运营过程中管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等现象比较严重；由于激励机制不够充分、决策机制不够健全、目标导向不够清晰等原因导致部分国有企业的决策不够科学、不够理性，产生重大损失；一些企业的市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高；部分国有企业改革过程中的历史遗留问题较多，企业办社会职能还未完全解决；部分国有企业的党组织作用被弱化，其管党治党责任无法有效落实。
基于上述基本判断，《指导意见》明确指出了今后一段时期国企改革的主要任务和基本原则，相应地，国家及各地区与此相配套的指导意见、实施方案和管理办法等陆续出台，从而形成了比较系统的关于深化国企改革的一整套顶层设计、路径规划和操作方案，具体包括，从“管人管事管资产”向“管资本”转变、分类监管、发展混合所有制经济、构建现代企业的公司治理结构、加强和改进党对国有企业的领导、防止国有资产流失、为国企改革创造良好环境条件，等等；与此同时，实践层面的丰富案例也不断涌现。
在上述背景之下，我们既要看到改革开放以来国有企业公司治理及其监督制度建设所取得的巨大成绩，树立充分自信（道路自信、理论自信、制度自信和文化自信），又要看到当前形势的严峻和任务的艰巨，保持足够清醒。坦率地说，当前的国企改革已经度过了“头痛医头、脚痛医脚”及“摸着石头过河”的探索阶段，在社会形势比较复杂、利益分配关系比较敏感、重大理论问题和操作方案存在一定争论的背景之下，国企改革必须要更加注重顶层设计、更加注重实施路径及其可行性评价、更加注重风险管控及对过去的经验总结和教训反思，进而实现持续的改进、完善和重构，以保证国企改革行稳致远、进行到底。此时，在制度建设和实务操作层面，如何构建国有企业公司治理及监督制度中的平衡机制，实现新的、更高层次综合，就显得十分重要。
政策指导与制度规范的平衡及相互配合
党的十八大和党的十九大以来发布的关于国企改革和国资监管方面的各项指导意见和政策文件已经非常丰富，国家和各地区层面的国企改革典型案例也日益丰富。此时，我们有必要统筹协调、慎重思考，以形成逻辑上更加自洽、理论上更成体系、实践上更接地气的制度规范，进而构建面向国有企业的公司善治体系，即专门针对国有企业的公司治理准则和各项更为具体的规范运作指引，具体涵盖核心价值观、行为模式、运作规则、绩效评估、风险控制等多个方面，以指导国企改革实践。我们要针对不同类型、不同层级、不同区域的国有企业真正实现区别对待、有效评价、充分激励、监督到位，这是国企改革及其监督制度设计得成功与否以及能否落地的微观基础。
现有公司治理准则和规范运作指引的适用对象大都是以上市公司或者境外其他国家的国有企业为主，缺乏对中国国有企业特殊的制度背景和治理现状的充分考虑，而通过专门针对中国国有企业的公司治理准则和规范运作指引来建设制度规范，可以把党的十八大和党的十九大以来的各种政策指导意见尽快地予以制度化、体系化，可以把目前国企改革实践案例中的丰富经验尽快地予以总结、优化、固化和推广，进而构建面向国有企业的，既具有更高法律效力又具有更强可操作性，既具有一定普适范围和约束指导作用又具有鼓励价值创造及焕发企业家精神作用的国有企业公司善治体系。
具体来说，在相关理论指导和实践经验总结的基础上，我们可以以国有企业目标为导向，针对国家所有权在国有企业中的定位，从股东与股东大会、控股股东与上市公司、董事与董事会、监事与监事会、绩效评价与激励约束机制、利益相关者、信息披露与透明度等方面设计面向国有企业的公司治理准则；而国有企业规范运作指引则是对国有企业公司治理准则的细化和落地，主要从国有企业公司治理、董监高人员管理、股东和国家所有人行为规范、信息披露管理、募集资金管理、内部控制、重大事项管理、社会责任等方面进行阐释。这项制度规范工作是政策、理论与实践相互结合和统一的载体，将清晰划定国企决策行为的红线、底线和高压线，除此之外，则“法无禁止即可为”，从而明显地增强各利益相关者对国企改革的可信赖性和国企行为的可预测性，提升整个社会营商环境的可靠性和商业规则的公平性，进而极大地推动公平交易的开展以及在复杂经济活动中的合作，降低经济交易中的成本和不确定性，提升和改进国有企业的生产效率、竞争能力及创新意识，鼓励国有企业的企业家更愿意承担风险以实现国有资产的保值增值（毕竟在激烈竞争的市场经济体系下，很多时候不承担风险就是最大的风险）。
国有产权治理与利益相关者治理的平衡及相互协同
国资委作为国有产权或国有股东的所有权代表，依法履行出资者职能，行使国有股东权利，追求经济目标即国有资产的保值增值，从这一点上看，国有产权与其他产权主体之间的目标及公司治理的效率标准是没有明显区别的。但是，作为国有产权的行使主体，其所追求的目标显然是多元化的，不仅仅有经济目标，还有无法回避的、具硬性要求和约束力的政治目标、社会目标及政策目标；或者换句话说，国资委还具有另外一重属性，即作为政府监管机构，国资委行使的是公权力性质的监督权和管理权，这是导致国有产权与非国有产权行为模式差异的根本原因。
从长期的角度和抽象的角度来看，国有产权的多元化目标是符合所有利益相关者的根本利益的，但是在实际操作层面，国有企业中除国有产权以外的其他利益相关者，包括非国有股东、董监高团队、员工、债权人、供应商、合作商、顾客、政府其他相关部门、当地社区，等等，其实都有各自相对独立的利益诉求。不同利益相关者的诉求不尽相同，而且有多样化的表现形式。此时，作为相对比较强势的国有产权，如何有效平衡各方利益就成为其战略制订过程中需要考虑的关键问题，这是国有企业利益平衡机制设计的关键节点，而利益相关者如何有效地参与公司治理、维护自身的合法权益，也成为国有企业运营过程中潜在的不确定因素，处理不好的话会存在较大变数。
此时，作为国有产权，要努力做好利益相关者分析和利益相关者管理（如采用“权力/动态性矩阵”和“权力/利益矩阵”等方法），针对不同的利益相关者采取不同的管理策略和治理方法，同时要积极参与社会事务并承担更多的力所能及的社会责任，做好各利益相关者之间的利益平衡和有效协调。从各级政府推进国企改革的角度来说，就是要做好经济目标与国家战略的平衡、经济效益与社会效益（尤其是要客观评价大型国企在基础设施投资中产生的外溢效应）的平衡、经济利益获取与国有企业控制权的平衡，以及经济利益获取与其他利益相关者（包括但不限于员工）利益分配的平衡。复杂利益的平衡点，正是国企深化改革的着力点。
成为“超级股东”与自我设限“有所为有所不为”的平衡及尺度把握
在通过产权多元化而形成的混合所有制企业的发展过程中，国有资本的“超级股东”身份是非常明显的，这具体体现在：党组织作为“领导中心”对现代公司治理结构的深度嵌入，通过多层持股和交叉持股等手段形成的控制权远远高于现金流权的明显偏离，由政府相关部门和金融机构的产权偏好所带来的隐性影响力等多个方面（有些国家在特别事项上还会设置国有资本的“黄金股”）。“超级股东”身份极大地提升了国有资本的影响力和控制力，使混合所有制企业更具利益相关者导向进而避免社会福利损失并有利于实现国有资本所承担的政治或政策目标。
但是，执行这些政治或政策目标可能会偏离中小股东等私有非控股股东的利益，也可能会带来混合所有制企业的活力和抗风险能力下降、定位困难和预算软约束、决策效率偏低、非国有资本进入意愿不高等负面影响，不利于市场在资源配置中发挥决定性作用。此时，借鉴上市公司治理结构安排中经常强调的“中小投资者利益保护”理念就显得弥足珍贵。国有资本是否愿意及是否能自我设限、“有所为有所不为”、适当节制，甚至在某些情况下“绑住自己的双手”，就成为混合所有制改革成败的关键所在。只有这样，才能在国有资本和非国有资本之间建立起更加充分的信任关系，进而实现优势互补，而不是劣势叠加。
公司章程是现代企业公司治理结构安排的核心要件，如何通过公司章程对“超级股东”或控股股东有所约束、保障中小股东利益、鼓励中小股东积极参与企业决策过程，对部分重大决策考虑以否决制或分类表决制来构造各权力主体之间的制衡关系等，都值得我们作更深入的思考。在符合《公司法》《企业国有资产法》、公司治理准则和规范运作指引等明确的共性要求的基础上，公司章程应该充分体现“意思自治”原则及每家公司根据自身具体情况所做的特殊管治安排，不应人云亦云、陷入形式主义。
国有企业中的特殊管治安排与现代公司治理结构的平衡及嵌入融合
一方面，在国有企业引入现代公司治理结构这一关键问题上，我们要避免对现代公司治理结构的“神化”“泛化”和“形式化”。确实，好的公司治理非常重要，一家公司没有好的公司治理是万万不能的；但是，好的公司治理也不是万能的，一家公司的经营成败，受制于很多因素，包括营商环境、行业特征、商业模式、公司治理等多个方面。此时，过度地强调或突出公司治理，把公司治理作为“万灵药”或者“替罪羊”，恐怕不是合适的做法。我们要就事论事，不能把所有的公司成功都归因加冕在公司治理身上，也不能把所有的公司失败都归咎于其公司治理出了问题，这显然是公司治理的“不可承受之重”了。
还有，所谓的规范公司治理结构很容易被人极端化或“一刀切”，人们常常会误以为存在着一种“放诸四海而皆准”的公司治理结构。但是，在多数情况下，这显然是有点一厢情愿了。现实中其实并不存在一个标准化的、为人广泛接受的公司治理分析框架。不同学科、不同背景（会计、财务、金融、法律、经济、管理、创业创新、组织行为、决策科学、心理学，等等）的人都在谈论公司治理，但是大家所讨论的具体话题、切入角度、研究方法、态度立场等却可能是千差万别、南辕北辙的。很多公司治理研究方面的争论以及很多公司管治危机恐怕都是由此而起。很多的公司治理结构安排要充分发挥作用，都是状态依存的，受制于其所处的公司治理环境，以及与其他公司治理机制之间的互动关系（相互补充促进还是相互替代平衡）情况，“一刀切”的方法可能是非常危险的。例如：应该如何看待类别投票权设计这样的股权结构或公司治理结构创新？董事长和总经理一定要分设才是最好的治理结构安排吗？独立董事所占比例真的是越多越好吗？董事会背景应该越来越多元化吗？高管内部的薪酬倍数及企业内部的薪酬倍数应该如何设计才是最恰当的？等等。
此外，公司治理很容易变得形式化、虚拟化，中看不中用。如果我们是为了公司治理而规范公司治理的话，那么我们所强调的公司治理规范很有可能是形式上的，缺少了对实质内容的依托和对终极目标的追求，公司治理就成了“无源之水、无本之木”，其作用效果也必然会大打折扣。
另一方面，我们还必须看到国有企业中的若干特殊管治安排（并不是全部）有其存在的现实合理性和必要性。正如习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话中所强调的那样，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格”。
国有企业中的特殊管治安排主要包括以下几个方面：所有权的多层委托代理、中央及省市的巡视和反腐、政府审计、国资监管、政府业务部门监督、党委会领导、纪委会监督、职代会监督、工会监督、外派监事及外派监事会、外派董事及所有权代表制度、外部董事、职工董事和/或职工监事、外部董事长制度、财务总监委派、政治任命高管（通常是“班子成员”）的薪酬管制和薪酬倒挂、隐性激励、晋升激励等，这是一种多层次、多主体而且比较复杂的管治安排。这些特殊的管治安排与现代公司治理结构下的股东会、董事会、监事会、经理层、利益相关者治理之间的相互融合和互动机理是关系到国企改革成败的重大理论及现实问题。此时，物理式的和平面化的结合不难做到，但如何做到化学式的和立体化的融合则是一种严峻挑战。如何明确各政府管理部门的权责界限，理顺各监督机制之间的互动关系，客观评价和改进各监督机制的作用效果，值得我们在实践过程中进一步深入思考。
“双向进入，交叉任职”是一种比较常见的制度安排，可以减少公司治理结构重叠设置的运行成本，但是这种做法容易带来角色定位的困扰和实际操作层面的角色分离。因此，国有企业治理实践过程中的一些成功经验和做法有必要及时加以总结、优化、固化和推广，例如，所有权代表制度，职工董事和外部监事制度，董事会分层安排与提升监事会权威，明确党组织领导作用和职工民主管理作用的职责定位、具体方式、工作程序和有效途径，建设自内而外、自外而内以及内外联合的监督体系，强化国资委的独立性，国有资本运营情况向同级人民代表大会报告制度，社会责任履行情况、主要生产经营情况、高管背景及其薪酬持股情况等重要信息充分公开并接受社会公众舆论监督制度，等等。
纠错追责机制与容错激励机制的平衡及良性循环
党的十八大和党的十九大以来，考虑到之前国企改革过程中出现过由于产权主体缺失、代理问题突出、约束机制不力等原因而导致部分国有企业在改制及运营过程中管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等现象比较严重，国有企业的纠错追责机制建设得到明显强化。国务院2015年11月发布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，明确指出要“加强和改进党对国有企业的领导，切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，严格责任追究，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系”。
纠错追责机制具体体现在，要求企业重大决策必须先由党委（党组）研究提出意见建议，涉及国家宏观调控、国家战略、国家安全等重大经营管理事项，必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会、经理班子作出决策；明确责任追究范围，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的国有企业经营管理有关人员，严格界定违规经营投资责任、严肃追究问责、实行重大决策终身责任追究制度；对国有资产配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程实施电子化监督管理，完整记录国资营运各类动态信息，形成“来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究”的完整信息链条。
同时，毋庸讳言，当前的国企改革进展不及预期，很大一部分原因在于各级政府和国有企业“求稳怕错”的畏惧心理。确实，国企改革动见观瞻，如果处理不当则很有可能会造成国有资产流失等不良影响；同时，当前的国企改革政策数量众多，但政策体系的系统性和内在的一致性尚存在不明朗之处，以原则性规定居多，具体的权责划分、操作指引和实施路线图等还不能完全配套，部分政策之间甚至可能还存在相互冲突和矛盾之处，此时，出于避免被追责动机而产生的“求稳怕错、不作为”现象并不少见。
国有企业的深化改革是一项探索性实验，需要鼓励大胆的体制机制创新，焕发国企高管团队的企业家精神，因此在当前强化纠错追责机制的同时，还要设计与之相平衡的容错激励机制。只有通过不断的试错、容错、纠错的良性循环和正向反馈，国有企业的深化改革之路才能真正平稳、有序地向前推进。习近平总书记提出的“三个区分开来”，为我们建立容错激励机制提供了基本思路，即把在推进改革中因先行先试出现的一些失误和错误同明知故犯的违纪违法行为区分开来，把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来，把为推动发展的无意过失同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。也就是说，国有企业高管团队是否“善意”地行使了其所拥有的对国有企业的控制权，是否从中获取了归属于其个人的控制权的私有利益或不当得利，是判断其是否能获得容错免责的必要条件。在习近平总书记基本思路的指导之下，我们有必要设计出更加具体的、更具可操作性的关于容错免责的实施方案，明确其具体范围和标准界定，规范其操作程序，并接受社会公众监督。这一实施方案既要为国有企业的企业家创新担当行为提供制度保障，又不能成为违法乱纪行为的挡箭牌。
公司治理和监督制度建设中的成本-收益平衡及适度监管
公司治理及监督制度的建设是有成本的，而且可能所费不菲。要建立起规范的公司治理机制，即使是形式上的规范，也需要公司付出不小的代价。以公司的上市过程为例，至少会面临税费补缴、账务调整等财务规范成本，支付给证券公司的投行保荐费用，支付给律师事务所的法律服务费用，支付给会计师事务所的审计服务费用，支付给独立董事的津贴费用，支付给财经媒体的公关费用，以及上市后公司可能不得不面对的遵循成本、诉讼费用、控制权转移风险，等等，不一而足。类似地，如果对国有企业进行不计成本地过度监督的话，同样会影响监督的效能发挥，这可能具体表现为过度的风险反感及不愿意承担责任、决策链条冗长及请示环节增加、潜在商业机会的丧失及营商成本的增加、为配合各项监督检查所产生的非生产性的时间和精力的过度投入，等等。
从“管人、管事、管资产”向“以管资本为主”的过渡，就在一定程度上体现了成本-收益平衡的理念。“以管资本为主”的目的在于将各级国资委或国资局从繁琐的企业管理事务中脱身出来，重点从事监督工作，而不是管理工作，将公司的经营管理权交还给董事会和经理层，各司其职、各尽所能，从审核、审批企业重大事项为主向优化国有资本布局为主转变，从管企业为主向管董事会为主转变。进一步地，我们应建立关于国有企业公司治理和监督制度的整合框架，重视各项监督资源的统筹协同，追求在达到良好治理效果和满意监督效能基础上的监督成本最小化，重视各种治理机制和监督制度安排之间的相互替代和相互依存（涵盖现代公司治理结构、国有企业特殊管治安排以及正式、非正式制度环境等多维视角，限于篇幅此处不展开讨论），实现适度有“效”监管（效率、效能、效果）。例如，随着廉洁自律和舆论监督氛围的逐渐形成以及制度规范的不断健全，对国有企业的微观层面的监督强度就可以考虑适当降低。
结语
综上所述，政策指导与制度规范的平衡及相互配合涉及到国企改革是否能更加规范且更具普适性和可操作性，国有产权治理与利益相关者治理的平衡及相互协同涉及国企改革的效率标准，成为“超级股东”与自我设限“有所为有所不为”的平衡及尺度把握涉及国有产权的所有权行使方式，国有企业中的特殊管治安排与现代公司治理结构的平衡及嵌入融合涉及国有企业治理层的运作模式安排，纠错追责机制与容错激励机制的平衡及良性循环则涉及国有企业的企业家精神是否能真正激发出来，而公司治理和监督制度建设中的成本-收益平衡及适度监管则涉及在国有企业的监管过程中如何实现性价比的最优匹配。
这些平衡机制的建立及关键问题的解决并不容易，我们要准确和动态地理解当前各种关于国企改革的理论思路和实践方案之间的争鸣要义，并客观分析其内在依据的合理内核和其中可能存在的盲点偏误，进而建构具有中国特色的国有企业改革理论和制度安排，实现新的、更高层次的综合及对国有企业的公司“善治”，找准国有企业深化改革的落脚点、立足点和发展的关键点，妥善考虑相关因素，做好各利益相关主体之间的协调、平衡、相容和多赢，公开透明、依法治企、责权利相匹配，把握好国企改革的次序、节奏和力度，抓好落实、主动攻坚克难，而不是陷入“父子骑驴”“左右为难”的困境中无法自处。
（本文系国家社会科学基金重大项目“国有企业监督制度改革与创新研究”的阶段性成果，项目编号：17ZDA086）
责 编／周于琬
Analysis of the Balance Mechanism in the Corporate Governance of the State-owned Enterprises
Xin Yu
Abstract: At the organizational and operational levels, it is of important significance to create a balance mechanism in the corporate governance and supervision system of the state-owned enterprises and thus achieve a higher-level integration and good governance of the state-owned enterprises. At present, the balance mechanism for the corporate governance and supervision system of the state-owned enterprises is reflected in six areas: the balance and cooperation between policy guidance and institutional norms, the balance and coordination between state-owned property rights governance and stakeholder governance, the balance between becoming "super shareholders" and the self-imposed limit of "focusing on certain tasks and putting others aside", the balance and integration of special governance arrangements in state-owned enterprises and the modern corporate governance structure, the balance of the corrective and accountability mechanism and the fault-tolerant incentive mechanism, and the cost-benefit balance and moderate regulation in the corporate governance and supervision system. As a result, it is necessary to propose a number of policy recommendations for improving these six balance mechanisms.
Keywords: new era, state-owned enterprises, corporate governance, supervision system, balance mechanism
