基层治理体系是国家治理体系中最基础的部分，一个国家的基层治理能力不仅直接决定了基层治理的效率和效果，更代表了国家治理的成效和水平。将党建引领基层治理置于古今中外基层治理坐标系中进行纵向古今、横向中外的比较后，可以发现，这是颇具中国特色的基层治理模式。但值得注意的是，当下以党建引领基层治理仍需要进一步向纵深拓展，以及进一步提升凝练。
基层党建的四类作用
总结对镇街、村居的基层调研情况可知，基层党建引领基层治理发展到今天，可根据其所发挥的引领作用或功能，由大到小将其大体分为四类：第一类作用很明显，属于发展最好的一类；第二类作用比较明显，但与党的要求、群众需求及其应发挥出的作用相比，仍有较大的距离；第三类有一定作用，但不明显，与党的要求、群众需求及应发挥的作用距离很大；第四类则是基本没有作用，主要发生在村居层面，表现为党支部名义上存在，实则因各种原因“名存实亡”，这一类情况还存在于没有建立党支部的新兴领域，如合作社、产业园区、商圈市场等。其中，第一类和第四类占比少。
深入分析其引领的内容、方式和过程，除第四类基层党建无法引领外，其余三种都多少存在如下问题：方向性引领少、事务性内容多，建立机制少、事无巨细多，事前预防少、事后应对多，主动满足各方需求少、执行上级决策多……不少地方，表面热闹红火，实则矛盾不少、困难不小，乃至活没少干、事没少办、钱没少花，但最终既让群众不满意、还使干部白受气。有的甚至表现出力不从心，表示基层党组织没资源、没能力、没人才去做……
这实际上反映了一些基层党组织对新时代如何通过党建去引领基层治理还存在程度不同的误读、疑惑、畏难，甚至有点手足无措，有些党组织在党建引领基层治理方面陷入了不同程度的发展瓶颈。
提高基层党组织的治理能力
镇街、村居党组织是基层治理的核心，以基层党建引领基层治理，既是党的要求，也是群众的需求，更是每个基层党组织完善治理体系、提升治理能力的中心工作。但如何通过党建引领基层治理，还得回到源头——即如何进行党的建设上来。党的建设包括政治、思想、组织、作风、纪律和制度，一方面，要加强政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设等六项建设，以实现政治立党、思想建党、组织强党、作风正党、纪律严党和制度治党，提升基层党组织的政治能力、思想能力、组织能力、作风能力、纪律能力和制度能力等六项能力；另一方面，要将这六项能力合成为组织力。借用力学的基本原理，除上述六项能力，还有力的作用方向。该方向就是基层治理能力发挥作用或功能的方向，自然也是组织力的作用方向，如此才能保证党建和基层治理相一致，即紧扣治理抓党建，或党建、治理在一个方向上一起抓。显而易见，为提升基层党组织的组织力，也就是提高基层党组织的治理能力或基层治理能力，关键在于以下两点：
一是要着力提升六项能力中的每项能力，即咬住六项能力不放松，持之以恒加强六项建设。这六项能力中每一项能力的绝对值越大，其形成的合力才有可能越大。但要指出的是，这六项能力是互相促进、相得益彰的，但不应该是彼此的替补。即基层党组织必须坚持六项建设一起抓、六项能力一起提升，不能厚此薄彼、有先有后，也不能只抓某几项建设，而放弃另外的建设，更不能先抓某几项建设，然后再抓另外几项建设。
二是要保持六项能力的作用方向与组织力和基层治理能力的作用方向一致。这包括三层含义，第一层含义是指要保证六项能力作用方向之间的夹角尽可能小，即保证相互之间互相促进、互相激发，不能互相拆台、互相促退。第二层含义是指要保证六项能力的作用方向与基层党组织的组织力、治理能力的方向相一致。第三层含义是指要保证基层党组织的组织力和治理能力的作用方向相一致。
做好六项工作，提升基层组织力和基层治理能力
这六项能力中的每项能力越大，它们的作用方向与基层党组织的组织力和治理能力的方向越一致，即相互之间的夹角越小，合成的组织力就越大，转化的治理能力也就越大。也可以反过来讲，在以基层党建引领基层治理的同时，基层治理能力的提高，必然倒逼六项能力的提升。因此，从组织与人力资源管理角度，结合镇街、村居基层党建引领基层治理实际，为保证上述两点的实现，即实现以六项能力建设提升基层组织力、提高基层治理能力，保证方向性引领、机制性引领、事前性引领等，需要做好如下七方面的工作：
首先，提高基层党组织对加强党建引领基层治理的重要性、紧迫性的认识及其对本职工作意义的认识。对镇乡党委、街道工委来说，必须把基层六项建设纳入整体工作部署和党建总体规划，定期研究，解决重点难点；对镇乡党委、街道工委书记来说，抓六项建设情况是其考核的基本内容之一；对村居基层党支部及其书记来说，不论是前述四类中的哪一类情况，特别是后三类情况，都要提高认识，切实担负起加强党建进而引领村居治理的责任。
其次，建立健全基层党组织体系，实现党组织全覆盖，搭建全方位的党建工作格局。这主要是针对前述党建空白的情况而言的。特别是对个别落后村居，以及新兴的合作社、新建小区、产业（经济）园区、商务楼宇、商圈市场、互联网企业等组建党组织。如果不能实现基层党组织的全覆盖，六项建设、组织力、治理能力等也就无从谈起。
第三，县（市区）、镇街和村居两级组织的“责权利”相匹配。这包括两个层面的匹配，县（市区）和镇街两级、镇街和村居两级。前者是后者的基础。当前，镇街工作量本来就不少，而县（市区）职能部门因种种原因又转移给镇街一些本属于自己的工作，造成镇街乃至村居在“责权利”很不匹配的条件下开展工作。因此，必须理清两个层面的“责权利”，保证镇街和村居两级组织的“责权利”相匹配，这是保证基层党建和基层治理有序推进的前提。
第四，给基层党支部赋权扩能。从夯实村居党支部领导村居治理的基本制度出发，加快推进村、居党支部书记兼任村、居委会主任，以及“两委”成员交叉任职，完善村居党支部重要事权清单管理，保证村居党组织正常运作和为民服务资源，以有职有权有资源地“三抓同行”——抓党建、抓治理、抓服务，实现有效的基层治理。
第五，保证基层党组织的六项建设、六项能力的方向与基层党组织的组织力、治理能力方向一致。为此，必须把党的政治建设摆在首位，重在政治能力，以政治建设、政治能力保证上述所有“力”的方向一致。这是从“力”的产生先后来分析的，实际上反过来看也是如此，即基层治理能力的作用方向就是基层党建的方向，也就是所有“力”的作用方向。
第六，选配好村居党支部书记。在对现任村居党支部书记摸排的基础上，就其中政治上不够坚定、经济上不够廉洁、能力上不能胜任、工作上不能尽职、结构上不够合理的，尽快撤换调整，大胆从创业致富能手，大学生村官，合作组织、产业园区等负责人，县（市区）镇街退休干部中选拔优秀党员担任，并鼓励本地贤能“毛遂自荐”。同时，继续做好选拔机关干部到村任党支部书记工作。
最后，加强基层干部的教育培训。对各镇街村居干部来说，党建、治理、服务的任务，是沉甸甸的责任和专业重担。为此，应加大基层干部教育培训的投入，将后备干部培养和全体干部教育培训相结合，组织统筹规划和干部自学相结合，理论学习和实践操练相结合，以改善其工作态度，增强其工作能力，改进其工作方法，从而更好地解决党建、治理和服务中的具体问题，实现以六项建设提升六项能力和组织力、治理能力，保证基层治理的有序、有效推进。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院行政管理系教授、博导、山东大学人才战略与区域发展研究中心主任】
责编：蔡圣楠 / 董 楠（见习）