【摘要】人口和土地要素的自由流动是推进城镇化、乡村振兴以及城乡融合发展的必要前提，而我国现行的土地和户籍制度一定程度上制约着这些要素在城乡之间的自由流动，为此需要深化土地和户籍制度改革，逐步建立起有助于城乡融合发展和要素自由流动的机制和体制。
【关键词】城乡融合发展 土地制度 户籍制度 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
2019 年 4 月，中共中央国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)，提出到 2022 年城市落户限制逐步消除，到 2035 年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。围绕这个目标，提出了健全农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。为此，必须深化土地和户籍制度改革，协调推进乡村振兴和新型城镇化，促进城乡融合发展和要素自由流动。
积极推进户籍人口的城镇化是实现城乡融合发展的重要一环
城镇户籍人口即具有“非农业户口”的人口，与之相对的则是拥有“农业户口”的农村人口，这种两种户籍制度并存的现象被称为“二元户籍制度”。由于我国城乡“二元户籍制度”的存在，使得按照城镇户籍人口和常住人口统计的城镇化率存在着明显的数量差异。据国家统计局数据显示，1982—2018 年，我国常住人口城镇化率从 21.13% 上升至59.58%，上升了 38.45 个百分点 ;而 2018 年户籍人口城镇化率为 43.37%，同样表现为上升趋势，但以常住人口比重计算的城镇化率显著高于以户籍人口比重计算的城镇化率 16.21个百分点，二者之间的差额即被统计为城镇常住人口，但并没有包括城镇户籍的农民工及其家属，他们在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面并没有真正享受到城镇户籍人口的待遇。根据《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》，即使到 2020 年我国户籍人口城镇化率提高到 45%，到 2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现，到 2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现，届时还需要将几亿农业转移人口市民化。
城镇化不仅意味着由于农业转移人口的市民化使得城镇化率，即城镇人口占全国总人口的比例不断提高，而且意味着城镇空间的扩大 :前者必然引发农村原有人地关系的调整以及土地规模经营的变化 ;后者则涉及农村土地向城市建设用地的转化，以上两方面又都涉及到现行土地制度。从动态看，要在本世纪中期建成社会主义现代化强国，在农地总量保持不变的前提下，至少将有几亿的农村人口转移到城市，唯有通过城市化的途径转移农村人口，把农业从业人员变为二、三产业从业人员，才能从根本上提高农业劳动生产率并解决“三农”问题。因此，为了从根本上解决“三农”问题，必须加快我国城市化进程，不断提高我国城市化水平，才能真正实现乡村振兴，并为农业现代化创造条件。
深化土地和户籍制度改革的举措和建议
为了全面贯彻《意见》精神，促进城乡融合发展和要素自由流动，建议从以下七个方面深化土地和户籍制度改革 :
一是全面贯彻落实中共中央十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”的精神，让市场同样在土地资源配置中起决定性作用。土地是最基本的经济资源之一，土地资源配置同样要由市场决定。建议在《土地管理法》中明确 :“国家实行国土资源市场配置制度，建立城乡统一的建设用地市场，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则由市场配置。”
二是严格根据公共利益需要限定征地范围，不能把国民经济和社会发展等同于公共利益，也不能把“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要”作为征地理由。同时要指出，公共利益只是征地的必要条件，而不是充分条件 :征地必须以公共利益需要为必要前提，但公共利益需要不一定非征地不可——很多公益事业完全可以在集体建设用地上实施。不仅如此，即使是出于公共利益需要而非征地不可，也必须给予被征地农民公平合理的补偿。因为公共利益是全体公民共享的，其土地成本应该由全体公民负担，若征地补偿费过低，意味着将提供公共服务的土地成本更多地转嫁给了被征地农民。
三是积极稳妥推进农村宅基地制度改革。一方面要保障农村集体所有制成员户有所居，其初始成员每户可无偿获得一处宅基地，集体建设用地中对于村民超过一处以及规定标准的宅基地，实行有偿使用。另一方面要赋予农户宅基地完整的用益物权。现行《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)中对城市国有住宅建设用地和农村集体宅基地的用益物权做了不同规定，建议在《物权法》中允许农村集体土地所有者有权在其宅基地上设立用益物权和担保权，将农村“宅基地使用权”修改为“农村住宅建设用地使用权”，并允许农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施，同时取消对农村宅基地抵押的限制。村民已获得的宅基地使用权具有完整的用益物权属性，可以继承和有偿退还给集体，也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押、担保。
四是放宽对农地入市的限制，构建城乡统一的建设用地市场。目前的农村“三块地”改革试点只允许农村集体经营性建设用地入市，而存量经营性建设用地较少且基本都已投入使用，仅靠这部分土地入市不足以形成竞争性城乡建设用地市场，不足以缓解城市建设用地供求矛盾。建议把超过农民自住需要的宅基地动态调整为经营性建设用地，通过增减挂钩等方式进入市场，增加城市建设用地供给，缓解房价上涨的压力。即使是农业用地，只要在土地利用总体规划中被确定为非公益性城镇建设用地，也不必征收为国有而直接进入城乡统一的建设用地市场。只有这样才能实现城市建设用地供给的多元化，通过扩大住宅建设用地有效供给而降低地价，进而降低户籍人口城市化的住房门槛。
五是在全国范围内实现城乡建设用地的有效配置。目前，城乡建设用地增减挂钩节余指标仅可在深度贫困地区与对口支援省市范围内流转。建议将增减挂钩范围首先由深度贫困地区扩大到所有贫困地区，进而扩大到若干区域如京津冀、长三角、珠三角等跨省交易，最后建立增减挂钩指标跨省交易的全国统一市场，同时允许增减挂钩指标在不同村集体之间进行交易并在符合规划和用途管制的前提下直接入市。
六是消除农地流转障碍，扩大农地经营规模。我国目前农村户均土地不足 10 亩，属于世界上超小农地经营规模。加快土地流转，实现农地规模经营，是乡村振兴的必要条件。建议在现有试点的基础上，扩大农地承包经营权流转范围。政府既不能强迫进城落户农民放弃农地承包权，也不应限制农民土地承包权的流转，要允许农地承包权跨集体经济组织流转，推进传统村落的合并重组，把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营、开放竞争的市场经济主体。
七是高质量推进新型城镇化建设。加快城市群一体化体制机制建设，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向“一小时交通圈”地区扩散。根据城市功能定位，优化完善城市人才结构，调整完善积分落户政策。要按照产业发展和市场的需要，将已经稳定就业的各类常住人口逐步纳入积分落户政策范畴，使他们在为城市发展作贡献的同时，也能享受到与原住民同等的公共服务和待遇，才能使城市让人们生活更美好。
(作者分别为清华大学社会科学学院教授，政治经济学研究中心主任，全国人大财经委员会委员，民进中央经济委员会主任 ;全国社会保障基金理事会综合部综合处处长)
【参考文献】
①《正确处理“三块地”与“一块地”改革关系》，新华网，2015 年 1月15日。
责编/贾娜 美编/杨玲玲
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