摘 要：检察建议书是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。实践中检察建议存在适用范围不清、制发和管理不规范、质量不高、效果不理想等问题，这在某种程度上影响了社会治理水平的提高。应当积极推动地方人大立法或出台相关决议，制定符合当地实际的地方性法规或者规范性文件，对检察建议的运行和落实机制予以明确。按照规范程序制发检察建议、进一步细化增强检察建议强制力的工作机制以及探索试行检察建议书公开公告、宣告制度，以增强检察建议的刚性。
一、检察建议之作用
检察机关作为国家法律监督机关,提高法律监督能力是坚持原则、敢于担当的必然需要，发现和监督纠正有罪不纠、越权管辖、非法取证、裁判不公、违规减刑假释暂予监外执行等突出问题,为了促进严格执法、公正执法,防止司法腐败。以检察建议的形式预防违法犯罪特别是诉讼活动中被广泛应用,检察建议的诉讼监督功能不断加强,并有扩大发展趋势。规范检察建议和纠正违法的提出,受理、办理、反馈,加大对实体上有错误、程序上有瑕疵案件的监督纠正力度,检察建议主要有以下几方面的作用：
1.推动提升社会治理水平。检察机关在依法打击各类犯罪、维护社会稳定的同时，深入挖掘个案中的共性问题，发现并选取那些具有典型意义，在执法司法管理或者管理的理念制度、机制等方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题，通过提出检察建议促进一个方面、一个领域、一个时期执法司法管理工作、机制和导向问题的解决，这样既可以促进被监督者堵漏建制、提高执法司法管理能力，又能够达到警示一片、教育社会面的良好效果，从而发挥推动提升社会治理的法治化水平的作用。
2.规范司法维护司法公正。检察机关积极履行诉讼监督职责，针对人民法院确有错误的生效裁判和损害国家利益、社会公共利益的调解书，依法提出再审检察建议，可以督促人民法院启动再审、纠正确有错误的生效裁判和调解书；针对公安司法机关在侦查、审判以及执行活动中的违法行为及时提出检察建议，可以督促公安司法机关纠正违法，有效地维护司法公正，规范司法行为。
3.促进依法行政严格执法。检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为的情况，通过检察建议督促行政机关依法履行职责，有利于增强行政机关履职纠错的自觉性、主动性和积极性，促进依法行政，提升行政执法效能，推进法治政府建设，实现法律监督的双赢多赢共赢。
4.预防和减少违法与犯罪。检察机关通过办案及时发现相关单位在预防违法犯罪的制度和管理等方面存在的漏洞和隐患，经过分析论证，提出对策建议，能够促进相关部门完善制度、弥补漏洞、消除隐患，也可以督促行业主管部门加强和改进管理监督工作，从而达到预防和减少违法犯罪行为发生的目的。
5.保护国家社会公共利益。检察机关积极履行公益诉讼职能，针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况，及时依法提出检察建议，可以起到督促行政机关依法履职，有效保护生态环境，保障和改善民生，为国家挽回经济损失，维护国家和社会公共利益的作用。检察机关通过运用检察建议这一法律监督措施，有效地维护了个人和组织的合法权益，保障了国家法律的统一正确实施。
二、检察建议之类型
检察建议，属于非诉讼法律活动,主要是建议相关单位完善制度,加强管理,堵塞漏洞。其应用于司法行政机关时,则是建议其解决执法、司法活动中的倾向性、苗头性的一类问题。规定明确了检察建议的类型和适用范围，第五条对检察建议作了类型划分，分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。
再审检察建议是人民检察院对同级人民法院确有错误的生效裁判和损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督的一种方式；纠正违法检察建议主要适用于对人民法院审判活动和执行活动中的违法问题以及公安机关、刑罚执行机构等的执法活动中具有普遍性、倾向性的违法问题进行监督；公益诉讼检察建议是人民检察院在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式；社会治理检察建议主要针对履行检察职责中发现的社会治理、单位管理等漏洞，向有关方面提出的完善治理、加强管理的建议。这种分类是以检察建议所起到的社会作用为标准,将纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他建议排除在检察建议之外。检察建议，不同于社会上一般单位对单位提出的建议,是强制力的法律行为,则与作为社会主体的宪法性权利的建议权无异。检察建议之所以与普通公民、组织的建议权不同,区别就在于其主体特殊,效力特殊,程序特殊,它严格了提出程序、制发主体、审批程序、统一的建议书格式等,其法律监督职能的完整发挥,其实质是法律监督权构成要素之一的“督促纠正”在权力行使方式上的重要体现，是以权力的方式，既作用于纠正违法和制裁违法上,还作用于预防违法、宣传法制、维护法制权威上。
三、检察建议之不足
1.适用范围不清。目前，检察机关在开展法律监督工作过程当中，具体的监督方式包括检察建议，也包括检察意见和纠正违法意见，但是对这三种方式的适用范围在实践中把握地不是很清楚，有时候甚至发生各种监督的方式混用，尤其是以检察建议来代替其他监督方式。
2.制发和管理不规范。主要表现在：制发主体不统一，有的以院名义制发，有的以内设机构或者派驻机构名义制发。文书格式不规范，没有严格按照高检院统一要求的格式样本制作检察建议书。文书编号不统一，有的出现了业务部门自行编号，编号规则也不一致。审批程序不规范，应当报请检察长批准或者检察委员会讨论决定的检察建议，有的没有经过检察长或者检察委员会决定的程序。
3.建议书质量不高。部分检察建议对监督问题定位不准，论证不够充分，分析不够深入，建议内容空泛，提出的整改措施缺乏针对性、可行性。还有的检察建议局限于案卷材料，缺乏深入的调查核实和调研论证。
4.监督效果不理想。对检察建议发出后的回访、督促整改积极性不够，对发出后的执行情况不闻不问，导致有的被建议单位不回复；有的虽然进行了回复，但无后续整改措施；有的表态整改而并无实际行动；还出现个别单位在态度和行为上对检察建议进行抵制。
四、增强检察建议刚性之建议
（一）加强检察建议强制力的法律规制，完善实体立法
有条件的地方可以积极推动地方人大立法或出台相关决议，制定符合当地实际的地方性法规或者规范性文件，对检察建议的运行和落实机制予以明确。还可以加强与地方政府的协调，探索建立协作机制，由地方政府对检察建议的回复落实情况进行督查督办，确保检察建议得到落实和履行。对于检察机关提出的检察建议，被建议单位及时整改并取得实效的，也应该及时总结肯定，向党委、政府、人大或其上级单位予以报告；如果被建议单位在规定的期限内既不采纳、整改，也不予回复，这种情况也应该及时报告党委、政府、人大及其上级单位，加大其整改压力，促使其整改落实。加强和规范检察建议，直接涉及检察建议的质量和效果。
一是要通过立法将检察建议权明确写入《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等基本法,赋予检察建议书强制执行力,做到四个明确,明确法律性质的立法、明确制发依据的立法、明确适用范围的立法、明确强制措施的立法。
二是要规范程序立法。检察机关内部应尽快制定出检察建议的操作规范,规范检察建议的提起、审批、备案、督促等工作流程的配套程序，通过规范程序立法，逐步完善检察建议程序规定的欠缺、程序效力保障、法律后果不确定的不足。被建议单位收到检察建议之后的落实程序进行法律规定,对被建议单位无正当理由不答复检察建议的情况设立惩罚性后果,对导致严重后果的,建议主管部门通报批评;建议上级党组织处以党纪政纪处分。并建议纪检委、监察委进行违法、违纪审查,并严肃追究直接责任人员的相关责任。
（二）按照规范程序制发检察建议
2018年10月26日修正的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条中规定提出检察建议的法律依据。随后2018年10月25日由最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）中指明，检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式，对人民检察院依法提出的检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳检察建议的情况书面回复人民检察院。
《规定》中建立了检察建议抄送制度。即涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织。并强化了跟踪督促措施，要求人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议，规定：被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。尊重被建议单位的异议权。为了保证检察机关在提出检察建议时切实把问题搞准确、所提建议针对性和可操作性强，《规定》中明确：一是检察建议书正式发出前，可以征求被建议单位的意见；二是被建议单位在一定期限内可以提出异议；三是对异议应当立即进行复核，异议成立的及时修改检察建议书或者予以撤回，异议不成立的应说明理由，通过加强检察建议工作做好办案的后半篇文章，加强调查核实，确保检察建议的质量。
《规定》中说明可以书面送达，也可以现场宣告送达。公开送达这种方式，这和以前当面送达有着显著区别，并邀请第三方人员参加公开送达活动，这对检察机关和被建议单位都是一种监督和支持。此举措对检察建议书的质量要求更高，被建议单位会更加重视对检察建议书的落实和整改。送达仪式包括宣读检察建议书、公开示证、说理，听取被建议单位负责人意见，送达签收以及被建议方和第三方发表意见等环节。并且告知，检察建议书是检察机关在履行法律监督职责过程中，发现被建议单位履行职责、行使职权存在违法过错或违法过错隐患，对被建议单位依法出具建议文书，进行纠正或预防的法律监督工作方式。对检察建议书规范化，进行了全方位、深层次的设计，对检察建议书审查立项、调查核实、文书制作、送达回复、督促整改等节点进行了合理设计，实现了检察建议案件化办理。实行了公开宣告仪式化，开展检察建议方、被建议方和第三方充分参与以及宣告的场所化、仪式化、公开化的“三方+三化”宣告模式，努力做到了变检察建议“文来文往”“隔空喊话”为“零距离、面对面”，提升了检察建议的认可度、接受度，增强其仪式感和威严性，充分保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
（三）细化增强检察建议强制力的工作机制
第一，要建立双向回复和定期反馈机制,加强与被监督方的跟踪与联系；
第二，要建立专家咨询制度等质量保障机制。设立严格的审批程序,加强内部防控;探索检察建议繁简分流制度,建立重要检察建议素材研判及制发前调研工作机制;建立专家咨询制度,增强检察建议的科学性、客观性和准确性；
第三，要建全约谈回访督办报备机制。建立检察建议约谈与跟踪回访紧密结合、定期向同级人大及其常委会报备与人大常委会跟踪督促紧密结合的创新性工作机制；
第四，要引入人民监督员对检察建议落实情况的监督检查机制；
第五，要建立检察建议书作为监督性法律文书的公开机制，将隐性的监督逐步稳妥地纳入向社会公开的监督,以公开促公正；
第六，要改进检察建议的考评机制。建立健全科学的考评体系,在开展检察建议工作考评时,不仅要考核检察建议工作任务完成情况,还要结合检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素进行综合考评,并引入第三方评估。
（四）探索试行检察建议书公开公告、宣告制度
努力让检察建议成为检察机关履行法律监督职责的利剑,成为检察产品的品牌，增强检察建议刚性,规范化工作必要性。检察建议必须要有针对性、权威性和影响力，被建议单位才会信服建议、听从建议,认真整改,使有关问题能够及时妥善解决。公开检察建议的范围是在案件办理、类案监督、专项检察等活动中,针对发现的涉及国家利益、社会公共利益和群众切身利益的普遍性问题而提出的检察建议。检察建议的公开,社会公众能看到,这将倒逼检察机关提高检察建议质量。通过公开送达、公开宣告和公开发布三种方式公开检察建议,同时,通过借力人大监督、社会监督、舆论监督,来提升检察建议的质效和刚性。建立检察建议的公告、宣告制度，以增强检察建议的刚性为突破口,带动检察建议工作的整体提升。建议对检察建议公开宣告制度要制定实施办法，纳入绩效考核评价体系，将社会监督、人大监督、舆论监督联合起来,形成合力,同时,得到党委、政府、人大、政协等部门的支持,增强监督的刚性和支持度。
要向科技要动力,用智慧检察拓宽监督视野,以强化检察机关法律监督，在法律监督过程中发现的各类问题直观地纳入人大监督视野,并主动报告被监督对象的整改落实情况,借助人大监督推动问题的解决。将公开公告、公开宣告，通过这种有仪式感的过程,体现出法律监督的严肃性。规范文书制作、内部监督管理，通过公开送达增强权威性涉及检察建议的法律法规只有原则性规定，让检察建议的公开送达不仅是一种仪式，更是一堂生动的法治教育课，检察院和被建议单位面对面，讲事实、论道理，容易接受。此外，检察建议数据全部录入业务系统，实现了信息共享、流程监控和加强与人大、监察委协作，增强执行力，织密监督网。确立检察建议的刚性在于有无实效，监督是为了增强法律监督的刚性，而不是吹毛求疵，检察建议在形成和制发检察建议的过程中，融入了人大监督和监委会监督元素。推进检察建议规范化建设，有利于法律监督实现双赢多赢共赢。将检察建议单一性生成模式改变为综合性生成模式，引进外力、外脑、外援，使检察建议在多方合力下发挥更有效的监督作用。
结 语
近年来的检察工作实践表明，检察建议越发带有诉讼监督的部分权力特征,弥补了检察权的不足，检察建议关乎监督质效。实践表明,检察建议是对强化法律监督的有力促动，各级检察机关要在依法履职基础上不断探索完善检察建议制度,增强检察建议刚性,真正让检察建议成为“祛病除根”、标本兼治的良方,在强化法律监督、推进全面依法治国中发挥更大的作用。
（作者：徐晓炜，系湖北省荆州市江北地区检察院检委会专职委员）
