摘 要:当今世界，新技术、新产品、新服务层出不穷，新兴事物在极大满足人类日常需求的同时，也为个人、社会乃至国家安全带来了潜在的新兴风险，如何有效应对新兴风险成为风险治理亟需思考的新问题。新兴风险的高度不确定性、复杂性以及后果的极端性，使得传统的风险治理与应急管理面临严峻挑战，必须以风险治理转型有效应对新兴风险。
关键词:新兴风险 风险治理 风险治理转型
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
新兴风险的特征
新兴风险与传统风险相对应，是指那些在以往社会中未曾出现过的陌生风险，也可以是在新的环境条件下又重新出现的熟悉的风险，表现出新的特征、新的机制或者带来了新的后果。当今世界，基因工程与食品安全的潜在风险，抗菌素滥用导致的极具耐药性的超级细菌的出现，区域性停电触发的社会系统的混乱，以及大数据、人工智能的飞速发展对个人隐私乃至国家安全造成的威胁等，皆属于未被预料到的或不受控制的由自然或者人为因素引发的新兴风险。
从本质上讲，新兴风险就是人类现有知识和能力暂时无法有效解决或管控的风险。但是，与通常人们熟悉的地震、山洪、矿难等传统威胁不同，新兴风险除了上述风险灾害所具有的一般性特征之外，还有其更为鲜明的特点。
发展趋势的高度不确定性
且不论无穷尽的自然界中的未知领域，单就人类社会自身的发展而言，也充满了高度的不确定性。科学技术的发展速度让很多人感叹自己跟不上时代的步伐，无止境的创新让新技术、新产品和新服务层出不穷，这些新出现的人工事物在极大满足人类日常需求的同时，也在持续改变着人类的互动模式和整个社会的深层次结构。“摩尔定律”已经被打破，创新速度快到制度性监管来不及作出对应的改变，导致新创意、新技术、新产品和新服务存在被误用、滥用和错用的巨大风险。关于基因食品安全性的持续争论、人类基因组编辑技术的巨大应用前景及其可能存在的滥用、人工智能产品与服务全面推广所带来的利弊得失等问题还没有最终定论。针对这些新的变化与未来发展趋势，国家和社会尚缺乏深入的认识，还没有给予充分的讨论，也没有设计出可以吸纳新兴风险并有效纠错的系统规制。这让不断改善的生活实际充满了未知的、高度的不确定性。
作用机制的非线性叠加
当今世界，人与自然深度互嵌，对彼此的影响之深刻前所未有。而在社会内部，交通系统、能源系统、通讯系统、金融系统和服务业系统等等现代文明体系更让每一位社会成员彼此联通、相互依赖。各类人工系统相互协作、共同运转，整个社会乃至世界的发展基础都建立在这些系统的联合运作之上。其形成的复杂系统网络，具有高度的联通性和相互依赖性，可以带来高效率的生产和便捷的生活，同时也让单一系统的“安全边界”消失，各系统难以“独善其身”，可能带来极大的错误叠加与连锁反应风险。在整个网络中，某单一系统性错误一旦发生，很可能被互相连通的其他系统传导和放大，从而产生有别于简单系统的非线性错误，给整个社会带来意想不到的巨大灾难。例如，2008年，始于美国的“次贷危机”所引发的世界范围内的金融风险与经济衰退余威至今存在，其所触发的保守主义、民族主义冲突与危机甚至蔓延到了国际政治和国际关系领域；2011年，日本“3·11”大地震引发的海啸与重特大核事故所带来的灾难后果早已超出电力行业的可控范围，对日本及其周边国家地区的政治、经济和社会心理造成长期影响并难以消除，这些都是新兴风险非线性叠加机制的例证。
灾害后果的极端性
高度不确定性和非线性叠加的新兴风险如果没有得到有效管控，势必会带来极端的灾难性后果。负有主要风险管理职责的企业和政府，面对不断变化的风险情景，大多数时候往往固守现有的风险防范化解技术、方法和流程，而对于新技术、产品和服务流程中所包含的风险诱因、发生概率以及影响程度缺乏科学的了解和应对准备，新兴风险一旦来临，往往措手不及，造成巨大灾难。比如，2003年的“SARS”事件表明，传统的公共卫生防疫机制在新病毒的侵袭下毫无招架之力，致使原有的公共卫生医疗系统使用熟悉的防疫和治疗措施没有起到预想的效果。这便是新兴风险超出既有治理框架时带来的极端后果。此外，复杂系统也会引起风险的叠加与放大，产生远大于单一系统遭受冲击时的破坏性后果。如2008年中国南方冰冻雪灾所导致的区域性大面积交通瘫痪、能源电力供水中断等灾害后果，在春节返乡人流高峰的叠加作用下，造成了前所未有的巨大影响。
传统风险治理与应急管理的不足
“兵来将挡”的治理思维难以应对非线性风险挑战
长久以来，人们都习惯了用“刺激—反应”式思维处理身边乃至全球性的难题。当然，“兵来将挡，水来土掩”的因应思维多数时候确实有效，这让人们觉得自己掌握了世界变化的规律，因此总是经验性地遵循着“A的某一比例的变化会导致B的比例改变”的思路，倾向于认为只要发现了这个“秘密”就找到了万事万物的本质联系，进而自信满满地进行各种决策。殊不知，很多风险尤其是新兴风险的发生、影响，和其后果之间的关联是非线性的，即世界不光有A和B，还有C、D、E等更为复杂的非线性相互作用方式，复杂系统中的变化和影响既非固定比例也不一定彼此兼容。如果看不清这一点，不能在思维方式上彻底作出改变，那么再熟悉的线性思维也不能较好地应对非线性的风险挑战。
应急管理的“虹吸效应”阻碍了风险的前端治理
虽然风险治理与应急管理密切相关，但二者并不是一回事。在“风险—灾害—危机”这个连续系统中，风险治理处于前端，对灾害事故的应急位于中端。在新兴风险兴起的背景下，长期性、慢性和弥散性的风险后果较多，等到造成重大灾难需要进行应急管理的时候，为时已晚。认识到这一点很重要，而把资源和精力更多地投入到风险环节的治理上，在制度性设计、安排和实施上花心思则更加关键。应急管理是现实性的运作，有指挥、有协作、有行动，当然也有效果，这些都“看得见摸得着”，对于政府和企业来说也更容易操作、更好实现既定目标。所以，近些年来，关于应急管理体制、机制和法制的建设较为充分，效果也非常明显。然而在资源有限的情况下，应急管理的“虹吸效应”在一定程度上影响了前端风险治理的关注与投入，应急优先的模式也容易产生制度惯性。在国内，高效率的应急管理体系建设从2003年算起至今已有十六年，成绩斐然的同时也形成了制度惯性，产生了路径依赖。要想让全社会把关注灾害救援和紧急避险的目光和精力转移到风险治理上来，或许同样需要很长一段时间的努力。
针对新兴风险的评估和预测方法还不够完善
近些年来，尽管在新兴风险及其可能性后果的研究领域有了快速的发展，关于复杂自适应网络风险的评估和预测方法有了进步，但其预测和评估风险以及危机方面的能力依然有限。尤其是在应对“黑天鹅”或者“灰犀牛”类型风险时还缺乏足够的评估与预测工具、方法。2008年席卷全球的金融危机说明在应对金融领域的新兴风险时，当时的风险评估和预测方法都未能预测到危机的爆发，即便有极少数专家预言了危机的到来，也未能对其所产生的全部经济社会影响进行充分的评估。灾难不期而遇，进而导致全球范围内对高度数量化、工具化的金融风险评估体系失去了信心。在中国，防范和化解重大金融风险至今依然是国家治理的重中之重，也是例证。而对于人工智能、基因工程和新药物等高科技类技术风险的评估，人们则更是缺乏有效识别与评估的方法，这让新兴风险的先期预警和前端防范工作无从下手，从而带来更多的不确定性和更大的风险性。
新兴风险治理转型的目标与原则
新兴风险的高度不确定性、复杂性和后果的极端性让治理更加困难，而传统的风险治理和应急管理不足以有效应对这些新的、未知风险及其后果，因此，新的风险情境呼唤新的治理思路和治理手段，风险治理转型刻不容缓。
风险治理转型的目标
第一层目标是避免新兴风险最终演变为重大灾难。这就意味着新的治理模式要着重强调风险预警和行动指南的作用，给出从风险转化为灾难的关键节点或转化条件，以便利益相关者和直接责任人（机构）采取可预期的行动，对诱发风险的新理念、技术、产品服务加以调整、修正，以防范可能的风险。鉴于新兴风险具备的长期不确定性，如果某些风险类型不能及时有针对性地给出明确的行动指南，也应该有效评估风险及其后果的大致范围，方便政策制定者和执行者清楚如何识别这些风险因素、在战略应急计划与准备中应该标识哪些信息等内容。
第二层目标是预估在何时何地如何应对长期风险。实现这个目标，需要新的治理机构（委员会）根据关键利益相关者（人群、行业乃至区域）受新兴风险影响的程度来划分风险的类型、等级，并对其影响后果（短期的/长期的、既有的/潜在的、无法避免的/极端的）进行科学排序，最终以此来确定政府风险治理的最高战略决策。由于新兴风险不易预测的非线性变化，风险治理排序战略还应该随着时间的推移被修订，从而让风险治理战略规划更加具有弹性。而这些目标的完成有赖于全社会对新兴风险的各种影响（现实的／未来的、可感受的／不易察觉的）有着更为深入的认识和理解。
第三层目标是可以促进治理主体的行动改变。治理转型必须以行动改变为真正落实的标志。既然许多新兴风险与人类行动密切相关，那么治理转型最终也要依靠治理风险的责任主体（同时也是治理风险的实施主体）行为方式和互动模式的变化。因为，仅仅是认识到了风险的存在是远远不够的，所谓的警告和警示有时也是无力的。就新兴风险的治理转型而言，企业界、科学共同体、政策制定者乃至公众都需要在态度和行为上作出清晰的承诺和明显的改变。此外，在舆论的监督下，企业界、科学家和政府需要达成一个清晰的风险责任分担协议，并在政策甚至是法律上作出规定，对风险行为、后果、责任的认定以及激励和容错纠错机制给出明确的说明，以促成各方风险行为的真实可见的变化。
风险治理转型的原则
有效应对新兴风险，其治理转型要求通过分析现有状况和进行前瞻性的学习，对风险源头、环境变化和人类实践的交互作用进行系统梳理，进而预判未来的可能性趋势，做好风险防范和化解。此类治理是以积极主动战略来构建一个系统性和反思性的治理模式并加以实施的过程，从而能够更加适应新兴风险治理的时代要求。
主动性原则。新兴风险尤其是与新技术开发应用紧密相关的问题存在更多有待认识和了解的方面，它们的利弊难以用现有的方法完全评估，而其负面后果一旦显现，其具有的不可逆性或巨大灾难性也是全社会都难以承受的。与其被动等待新兴风险带来灾难性后果再行动，不如未雨绸缪，采取主动性治理思维，料敌于先机，及早布局，从而及时、有效识别未来的风险，并加以应对。当然，主动应对不是限制科技创新，不能因噎废食，有些新的风险因素同时会给人类的发展带来巨大收益，并且治理这类风险同时也会促进人类科技的再深化和再改进。另外，及早治理不应该是将新生事物扼杀在萌芽之中，毕竟新兴的风险具有长期性，其演变过程的慢性显现特征注定在治理过程中既不能掉以轻心，也不能操之过急，跟随式的适应性调整策略或许更加稳妥有效。
面向未来原则。新兴风险不同于目前传统的熟悉性风险，它们的后果（无论好坏）都将在未来显现，如果治理得当，好的效益会被放大，坏的结果则会被大大消减。所以，面向未来的风险治理原则必不可少。这需要风险治理主体在其未来的战略规划层面重新定义风险，而不只是依据现有的短期利益来识别风险。短期视野的风险治理反而会造成风险识别的错误、遗漏或者有意忽略，在将来导致更大更严重的灾害后果。面向未来还要求评估主体所能承担的或试图避免的风险偏好。多数风险治理主体偏好首先纠正眼前的错误，认为这样可以避免未来更大的错误，这在诸多领域没有太大问题，历史经验也证明了其效果。但是，新兴风险的高度不确定性和发展趋势的不可控与非线性效应，让“只顾当下”的风险偏好极易产生更大的误差。风险评估主体如果只愿意承担眼前的责任，而忽略或规避未来长期的任务，则容易产生风险责任与后果的“代际不公平”，并错失及时纠正错误的最佳机会。
制度先行原则。凡事预则立不预则废。这里的“预”，不光是预判和估计，更是在制度上做出合理且有弹性的规制。治理新兴风险，要求建设前瞻性的风险制度文化，既包括营造内外联动的风险沟通文化氛围，也包括适应新兴风险特质的风险分担与问责奖惩制度。制度的设立需要有良好的社会文化氛围，双向沟通是营造这种氛围的有效机制，其中建立更为宽容的容错机制尤为重要。有效的容错机制可以鼓励创新，保护创新的积极性。以容错为基础的风险沟通不是单向度的宣传说教或抵制，而是彼此理解和包容的互动与互证（即一种站在对方立场考虑问题，拿出支持自身主张的依据，求同存异以达成共识的方法）。当然，仅有宽容是不能避免和减缓风险的，必须建立及时的监管和纠错机制，以政策法规来明确类风险的直接责任人和相应的风险治理责任，根据风险的演变阶段和状况及时发现并纠正错误，制度化地奖励建立并执行内部风险控制制度的企业和机构，处罚不作为的组织和个人，从而起到充分的激励作用。
任何时代都有自身特定的风险，新兴风险也会最终变成熟悉的传统风险。在这个转变过程中，在新的未知风险尚未带来严重后果之时，积极主动又不失策略地调整治理目标、改善治理手段、完善治理结构，我们的社会才能在与风险相伴的同时最大限度地减缓风险带来的影响，降低由此带来的灾害与损失，努力创建一个更加安全的世界。
【本文作者为山东大学法学院（威海）教授；本文系山东省社会科学规划项目“有序参与下的环境类群体性事件基层治理机制创新研究”（18CSHJ02）、山东大学（威海）青年学者未来计划（2015WHWLJH09）的阶段性成果】
参考文献
[1][德]克劳斯·施瓦布、[澳]尼古拉斯·戴维斯：《第四次工业革命：行动路线图：打造创新型社会（实践版）》，北京：中信出版社，2018年，第88-89页。
责编：蔡圣楠 / 司文君（见习）