农村空巢老人养老是乡村振兴的重要民生议题
改革开放以来，经济高速增长、产业结构调整、城镇化速度加快等多重因素加剧了城乡二元经济格局。城乡经济社会发展、人均收入差距扩大，促使农村剩余劳动力向城市转移。据国家统计局资料，全国流动人口总量从1982年的660万人增加到2018年的2.41亿人，36年间净增加35.5倍，平均每年扩大1倍。流动人口80%以上来自农村，80%以上进入城镇就业，80%以上为青壮年劳动力，其主体是外出农民工，他们为改革开放40多年的中国经济发展作出了巨大贡献，功不可没。
规模庞大的流动人口，不但加快了农村老龄化步伐，加剧了农村老龄化程度，还加大了解决农村老龄化问题的难度。一方面造成了“农村先老”的城乡老龄社会格局。据2015年全国1%人口抽样调查资料显示，常住农村人口老龄化水平为18.49%，城镇只有14.34%，农村老龄化水平比城镇高4.15个百分点，农村最先受到人口老龄化大潮的冲击。另一方面在农村遗留了一大批留守老人、留守儿童、留守妇女、留守残疾人，增加了应对农村老龄化问题的难度。在我国中西部经济欠发达地区的主要劳务输出大省的部分农村地区，已经形成了“流动多—老化快—养老难—发展慢”的恶性循环。
以留守老人为主的农村空巢老人，增加了农村养老的复杂性。根据全国第六次人口普查数据显示，全国空巢老人家庭占比已达到32.64%，其中农村空巢老人家庭比例为30.77%。全国流动人口监测数据显示，目前含60岁及以上老年人家庭的流动比例占24.64%，农村留守老人数量约为1600万。伴随老龄化城乡倒置现象持续，农村老年人家庭的空巢化和高龄化加剧，家庭成员离散型居住模式正在加大农村养老服务体系建设的难度。空巢老人作为农村弱势群体中的弱势群体，有效解决他们的养老问题是实施乡村振兴战略的应有之义，是不能规避的重大民生问题。
农村空巢老人的养老困境
空巢老人文化程度低、健康状况差、经济收入低。2015年中国城乡老年人调查数据显示，84.3%的农村老人只有小学文化程度或者没上过学，很多研究已经证实受教育程度直接影响老人的健康和收入水平。我国农村老人的劳动参与率较高且以从事繁重农活为主，不仅如此，很多空巢老人不但得不到子女的照顾，还要承担隔代照料孙子女的任务，高强度的劳动加速消耗了农村空巢老人的健康。农村老人的经济来源单一、稳定性差，2015年抽样调查显示，农村老人的收入来源，46.4%为家庭其他成员供养，34.4%为自己劳动收入，两者总计为80.8%。经济过于依赖他人且过度劳动会增加患病风险，农村空巢老人病后无人照料，因病致贫或返贫现象普遍，根据2014年中国老年社会追踪调查推算农村贫困老人约为3244万，而农村空巢老人贫困发生率高达28.9%—53.0%之间。
村落文化没落，亲族支持力度减弱。在养老资源严重不足的农村社会，受个人主义文化冲击、人口流动频繁以及农村“空心村”现象影响，传统村落衰落、邻里关系疏远、宗族纽带松散现象愈发普遍，传统的家庭养老模式正在被瓦解，老年人传统家庭养老的期盼与年轻代际生活和养老观念变化的冲突日渐升级。据2016年中国老年社会追踪调查显示，约65%的农村留守老人希望在自己家中养老，约25%希望在子女家中养老，愿意入住敬老院、社区托老所的留守老人少之又少。由此推断，空巢老人养老的最大依靠是配偶，其次是子女和亲属，居家养老是他们的首选。但随着空巢老人年龄的增长，居家养老的家庭可及性快速削弱，未来农村空巢老人的养老模式将不得不从家庭成员离散走向团聚，从家庭养老为主走向家庭与社会化养老并举。
政策支持力度不足、社会化养老服务缺失。目前我国对农村养老服务的政策支持力度有待加强。农村经济活力不足、社会保障标准低、老人购买能力弱、养老服务供给不足。农村养老服务以日间照料中心为主，布点少、功能单一；养老服务人员、服务设施和服务场地配置不足；集中养老需求与农村老人支付能力之间的矛盾愈加凸显；以救助性养老为主。农村现有的养老服务资源，无法满足农村空巢老人的基本养老需求。
土地流转难度大、闲置率高。目前的农村土地流转政策顶层设计不足，政策自上而下不稳定且多样化，造成操作层面上的土地流转难度大。随着农村空巢老人年龄的增长，耕种土地的能力下降，土地长期荒废现象频发，土地流转难度较大。这既切断了农村老人的重要经济来源，又增加了老人贫困发生率和获取社会养老资源的难度。
农村空巢老人养老困境的破解之道
增收与保障是化解农村空巢老人养老困局的基础。提高老年人收入水平与建立稳定的养老保障制度是解决农村空巢老人养老问题的基础，是影响农村老人生活质量和健康状况的主要因素。第一，乡村振兴战略为积极发展农村经济、促进农民增收、改善农民生活水平提供了良好契机。盘活农村土地资源有助于增加空巢老人的收入，研究显示，土地流转活跃的地区农业产值明显较高，土地流转能为农民带来10%以上的收益净增值。既可促进农村空巢老人增收，增强其购买养老服务的能力，又可以吸引社会资本进入农村土地市场，引入社会力量增加供给。第二，提高农村居民养老保障水平，建立健全农村养老保障制度。目前，农村的社会保障制度建设滞后，除比较完善的“五保”供养制度外，养老保险、低保、计划生育户奖励扶助、新型合作医疗等制度建设与广大农村群众的需求相比还有一些差距。完善农村养老保障体系建设，要因地制宜、提标扩面、加大覆盖，增强老年人的获得感，特别是将符合最低生活保障条件的贫困家庭中的老年人全部纳入最低生活保障范围，实现应保尽保；适当补贴低收入家庭中的老年人参加居民基本医疗保险的个人缴费部分。发挥政府在农村空巢老人养老保障中的兜底作用，满足他们的基本养老需求。
政策支持是落实农村空巢老人养老服务的根本。农村养老服务既是重大民生问题，也是重大经济问题。无论是解决民生问题还是解决经济问题，其根本在于政策支持和政策有效落实。第一，落实新型城镇化发展战略，尽快实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，支持和发展农村养老体系建设，促进农村医养结合；大力发展小城镇经济，缩小城乡居民保障差距，促进农村人口就近就业。第二，深化户籍制度改革，开放中小城镇落户政策，降低落户成本，完善保障房制度，降低农村老人随迁落户难度，减少留守老人数量。第三，推进乡村振兴战略，发展农村经济，在城市工业发展优势减弱、物流和电子商务快速发展、城市产业转移趋势日益明显的背景下，率先优化乡村区位优势、产业发展政策优势、劳动力供给优势，做好承接城市产业转移准备工作，发挥好多方面的政策协同作用。这既能促进乡村经济发展，缩小城乡差距，吸引青壮年返乡就业、回归创业，减少农村空巢老人的数量，又能提高农民收入水平，增加农民购买社会养老服务能力，促进市场力量投资农村养老事业。
创建多元化养老服务体系是实现农村空巢老人老有所养的关键所在。在“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老总方针下，居家养老是农村养老的主流。调查显示，96.2%的农村留守老年人打算居家养老，但是高质量的居家养老必须要以社会化的养老服务和健康服务为支撑。我国幅员辽阔、人口众多、区域差异显著，创新养老方式，建立多元化养老服务体系，实现差别化养老，是实现农村空巢老人老有所养的关键所在。一是鼓励“互助式、抱团式、共居式”多态养老模式。乡村的居住环境相对开放，宅基地住房相对宽敞，鼓励农村空巢老人结对共居、共同生活、相互扶持，“小老”养“老老”，“健康”养“病弱”的互助模式。一方面破解空巢老人无人监护、突发危险的困局，另一方面老人之间的沟通交流有助于化解孤独，提升空巢老人的幸福感，实现农村空巢老人团体居家养老。二是居家养老与社区养老相融合形成嵌入式养老模式。以村委会为依托建立日间照料中心、托老所、夜间照护中心等，满足农村空巢老人的全时段养老需求；由村委会牵头建立棋牌室、活动室、文娱中心等公共基础服务设施，满足不同偏好的老年人在养老过程中的精神需求，丰富农村空巢老人的精神生活。三是引入科技化、智能化、信息化技术，提高农村养老的智能化水平。搭建智慧养老服务平台，创建“互联网+养老”“互联网+健康”“互联网+家庭”等模式，为农村空巢老人与社会化的养老服务供给、养老医疗服务、子女联系建起桥梁，搭建城市与农村专业化养老服务和医疗服务的远程合作平台，及时满足农村空巢老人和其他农村老人的养老需求。四是开展农村安宁疗护服务。农村空巢老人的健康状况普遍较差，尤其是老人晚年生活孤寂无依靠，建立农村安宁疗护体系，为农村空巢老人提供更加全面的照顾。
厘清政府、市场、家庭和个人的责任，保障农村空巢老人养老质量。农村老年人口数量庞大，单独依靠政府、市场、家庭和个人任何一方都难以解决问题，必须明晰各自的责任和义务，充分整合多方力量，盘活养老服务资源，才能保障农村空巢老人的养老服务质量。第一，在宏观层面上，坚持政府在养老制度建设中的主导性和兜底功能。在实施乡村振兴战略框架下，切实完善农村社会保障制度、扩大保障范围、提高保障程度，惠及更广泛人群。针对农村空巢老人、失能老人、特别困难老人等，发挥政府兜底的保障作用，使有限的养老资源效用最大化。第二，在中观层面上，充分发挥农村集体、市场和其他社会力量的作用。从村集体出发，一是重塑乡村孝悌文化和宗族文化，利用亲缘关系实现老人群体之间、青老代际之间的互帮互助，鼓励留村青年人对空巢老人的关注；二是承担起现代养老理念的宣传和普及责任，改变农村老人中“养儿防老”的传统观念，提高农村空巢老人对现代养老模式的接纳程度。从市场切入，一是通过降低资本进入养老市场的门槛，简化养老机构审理流程，降税增惠，推进土地流转等，多措并举鼓励企业进入农村养老市场；二是实现城市与农村的有效衔接，探索城市养老机构采用的“精准养老扶贫”模式，落实城市养老反哺农村，为生活困难的农村空巢老人提供定向养老服务；三是积极运用城市的公益性组织、慈善组织和志愿者服务，为农村空巢老人提供养老服务。社会、市场和其他社会力量是解决农村空巢老人养老难题的生力军。第三，在微观家庭层面上，居家养老是农村空巢老人的主要意愿养老模式。从个人角度出发，一方面倡导制定老年人参与社会发展的支持政策，发挥老年人积极作用，尽可能缩短被养的生命周期；另一方面在农村家庭养老功能严重弱化的背景下，主动转变观念，接纳现代养老理念和模式，在互助中实现自助养老。从家庭角度出发，鼓励建立家庭养老支持政策，引导公民自觉履行赡养义务和承担照料老年人责任。基于农村宗族和亲族文化，以族长为核心将农村家庭外延到宗族和亲族，建立农村“大家庭”的养老模式，努力构建新时代的大家庭养老、敬老和孝老的社会环境。
（作者为南开大学经济学院人口与发展研究所教授、博导；南开大学经济学院博士研究生周平梅对本文亦有贡献）
