我国应急管理体制建设历程
应急管理体制是指国家机关、军队、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在应对突发事件过程中在机构设置、领导隶属关系和管理权限等方面的体系、制度、方法、形式等的总称[1]。我国是世界上自然灾害影响最严重、事故灾难最为频发的国家之一，灾害应对是政府管理工作的基本任务。新中国成立以来，党和国家高度重视防灾减灾和应急管理工作，建立了一系列防灾减灾体系和工作机制，在灾害预防、监测预警、应急救援和灾后重建等方面发挥了重要作用。伴随着我国经济社会快速发展以及公共管理体制不断改革创新，应急管理体制建设经历了由单灾种管理到协同应急管理再到综合应急管理的三个发展阶段，体系不断完善，应急管理能力不断提高。
单灾种管理的防灾减灾体制。确保人民群众生命和财产安全一直是党和政府工作的重要任务。为了有效预防和抗击洪涝灾害，早在1950年6月7日，中央人民政府政务院就批准成立了中央防汛总指挥部，这是新中国成立后最早设立的国家防灾减灾机构。同样，为了有效开展地震预测预报、指导抗震救灾工作，在中央地震工作小组的基础上，成立了国家地震局，替代中央地震工作小组办公室，作为开展防震减灾工作的职能部门。
这种为应对某一类灾害而专门设立的职能部门（常设机构）或协调机构（非常设机构）是我国灾害应对的主要管理体制，是单一灾种管理体制。如地震减灾方面，中国地震局承担了地震监测预警预报和科学研究等常态工作，为我国防震减灾进行基础性、政策性、前瞻性的管理和研究。而当地震发生时，则由国务院抗震救灾指挥部实施地震应急指挥和救灾抢险，地震局提供余震监测、灾害评估等专业支撑。这种体制，平时，由专业化管理部门实施单一灾害种类的管理，可以发挥专业部门在突发事件监测预警和预防准备等方面的专业作用；紧急状态时，由协调机构协调和指挥各方力量进行救灾抢险、应急处置和灾后救助等。单灾种管理模式，横向上，相关职责分属多个职能部门，各部门各司其职、各负其责；纵向上，各职能部门上下高度一致，单个部门的专业化程度较高，独立执行任务的能力较强[2]，在防灾减灾和应急处置中发挥了巨大作用，成功应对了1954年长江及淮河特大洪水、1975年海城地震、1976年唐山大地震等灾害和1998年长江特大洪水灾害等特大灾害。
协同应对的应急管理体制。以成功抗击“非典”为契机，我国在原有的防灾减灾体制基础上启动了以“一案三制”为重点的国家应急管理体系建设。2003年“非典”疫情的爆发，使我国面临了一场严重的危机。面对突如其来的严峻考验，在党中央和国务院的坚强领导下，我国夺取了防治非典工作的重大胜利，将非典疫情对我国社会造成重要影响的危机，转化为应急管理发展的机遇。针对非典事件暴露出我国在应对突发公共卫生事件方面的问题，国务院于2003年5月9日出台了《突发公共卫生事件应急条例》，对政府及各有关部门在突发公共卫生事件应急中的职责进行了明确规定。这是我国出台的第一部应急管理方面的法规条例。之后，国家应急管理体系建设纳入政府工作议程。国务院于2005年1月8日颁布了《国家突发公共事件应急总体预案》。总体预案对突发公共事件进行了分类和分级，首次明确将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件作为突发公共事件实施统一的应急管理。同时，为了能有效推动应急管理体系建设，2005年7月22日，温家宝总理在第一次全国应急管理工作会议上指出，各级政府要以“一案三制”（制订修订应急预案、建立健全应急管理工作体制、机制和法制）为重点，全面加强应急管理工作。国家明确了国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作[3]。为此，国家在国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作。2017年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，以基本法的形式明确了突发事件应急管理责任、义务和权利，规范了应急管理内容、流程。确定了国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。
地方各级政府按照国家统一部署，先后成立了相应的应急管理领导机构（突发事件应急管理委员会或应急管理领导小组）及其办事机构（应急办），推动地方应急管理体系建设。以一案三制为重点，各级政府在应急办的综合协调与管理下，启动了应急预案的编制，并围绕突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应急管理内容建立了相应的工作机制。应急办加强统筹协调，有效发挥运转枢纽作用，推动了我国应急管理体系建设，使我国应急管理能力不断提升。
职能化综合管理的应急管理体制。以“一案三制”为重点的应急管理体系建设，有效提升了我国应急管理能力。但是应急办作为协调机构，其“履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”的职责定位，使得很多常态性应急管理工作如风险识别、应急管理规划等具体事务难以落实，仍然沿袭了单灾种的部门化管理体制，由各专业部门实施，这暴露出我国灾害防御能力和应急处置能力还比较弱。为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，国家在现有的协同应急管理机制基础上，进一步整合资源，在2018年3月17日第十届全国人民代表大会第一次会议上通过了国务院机构改革方案，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，水利部的水旱灾害防治、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部等职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部的组建，标志着我国将应急管理上升到国家危机管理的高度，由突发事件发生时协调应对的应急管理体制转向常态时日常管理与突发事件发生时应急管理相结合的部门化综合管理体制。这是我国应急管理发展历史上的重要里程碑。
我国应急管理体制顺应时代而发展
国内外应急管理体制的发展，大多与重特大事件的发生有密切关系，属于事件推动型体制建设，是问题导向式的应急管理发展历程，在应对突发事件的实践中不断完善体制建设。如美国、日本等发达国家的应急管理体制建设都经历了三个不同的发展阶段。美国国家应急管理体系是在加州“火界”（FIRESCOPE）系统的基础上建立起来的。1979年卡特总统发布总统令，组建了美国联邦应急管理局（FEAM），作为联邦政府的部级机构[4]，负责联邦政府灾害应对，并协调各州开展灾害管理工作。“9·11”恐怖事件发生后，整合了包括FEMA在内的，来自财政部、国防部、司法部、交通部、能源部等8个联邦部门的22个机构的职责，成立了国土安全部，作为国家安全与应急管理部门。日本是灾害频发的国家，非常重视灾害防御和应对工作，在遭受了1959年伊势湾台风的巨大灾害后，于1961年颁布实施了《灾害对策基本法》，实施了灾害综合管理，在1995年阪神大地震后，针对巨大灾害可能对国家安全的影响，将灾害管理上升为国家灾害应对体制，之后又进一步上升为国家危机管理体制[5]。
相比于美日等发达国家，我国应急管理体系建设起步较晚，但发展迅速。经过15年的建设，应急管理体制不断创新发展，体系逐步完善，顺应了我国经济社会快速发展的时代变化。应急管理体制的发展历程，充分体现了党和国家从中国社会发展实际出发，不断改革管理体制和模式，使其更好地顺应时代发展，满足社会对安全的需求。自新中国成立至改革开放初期，由于我国生产力发展水平不高，经济社会一元化发展，行政管理相对简单有效，这个时期自然灾害是主要的突发事件。因此，在单灾种管理的防灾减灾体制下，专业部门能集中精力预防和应对，一旦灾害事故发生，在举国体制下也能有效开展救灾抢险等应对工作。随着我国经济社会快速发展以及全球自然环境变化，不仅自然灾害对社会的影响越来严重，事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件频繁发生，突发事件已经影响社会的各个方面和不同层次，原先依赖于专业部门管理单灾种的体制，已经无法有效应对。这种缺陷在2003年“非典”的应对中充分暴露出来。建立应急管理体制成为社会发展的客观需要。为此，在2003年7月28日全国防治非典工作会议上，胡锦涛总书记特别强调：“通过抗击非典斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷；突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”[6]协调各责任主体共同构建应急管理体系的“协同应对的应急管理体制”应运而生。
由于应急办的“职守应急、信息汇总、综合协调”的职责定位决定了应急办主要发挥协调作用，不具备承担应急管理中的风险隐患识别、应急准备、监测预警等常态管理工作，具体的应急管理事务还是分散在各职能部门。职能的分散造成被动应急的困境。一方面多部门各地方低水平重复投入和建设，造成资源浪费，另一方面无法有效整合有效资源全方位系统化应对特别重大、复杂的危机事件。为此，专家学者和应急管理工作者从理论与实践多个层面进行了研究和探索，以解决应急管理的制度性缺陷。研究层面，专家学者在大量的理论和实证研究基础上，提出多种应急管理体制和管理模式，如从国家公共安全战略角度，提出了成立国家公共安全与应急管理领导机构及其办公室的应急管理体制架构[7]；从地方应急管理能力建设方面，提出了构建应急管理局的职能化应急管理体制建设方案[8]。实践层面，各地方在推动“一案三制”体系建设的同时，结合本地特征，坚持问题导向，不断探索适合当地经济社会发展的应急管理机制，有了多样化的应急管理体制发展模式。如“合二为一（党政共管），相对独立”的北京模式、“合二为一、依托公安”的上海模式和“技术整合、非行政整合”的南宁模式等[9]。作为一级政府的“市、县、区”等基层政府，进一步推动落实，积极探索，在实践中进行了切实可行的创新发展。如上海浦东新区将城市应急管理与城市网格化管理相融合，建立了集应急、防汛、安全生产监督、“120”救护、城市网格化管理、市容执法等为一体的“浦东新区城市运行综合管理中心”，加强城市常态与非常态自动切换的综合管理；天津滨海新区吸取了“8.12”危化品集装箱堆场爆炸事故的教训，加大了应急管理部门的执行力度，建立了总经费为5000万元的应急资金池，用于应急办支付或补偿辖区内各部门或单位处置突发事件涉及的费用，大大增加了应急办的权威性，保障了应急管理工作的实施；辽宁省大连市根据应急管理工作的需要，进一步对应急办的职能进行了明确，于2016年9月将应急办从市政府办公厅独立出来，正式成为市政府工作部门，下设综合管理、应急指挥、应急物资装备调度、应急协调4个处室和应急信息技术服务中心，增强了应急办指挥调度和协调能力，使应急办逐渐向职能化体制转变。
各地应急管理体制不断探索和创新，增强了各级政府应急管理能力，使应急管理工作更加满足人民日益增长的美好生活需要。组建应急管理部是新时代下国家治理的创新发展。
