我国应急管理发展的机遇与挑战
我国应急管理工作迎来了历史的发展机遇。应急管理部的组建将有效贯通防灾减灾、安全生产、应急救援等领域的应急管理工作，构建一支反应迅速、能力全面的应急队伍，有助于解决应急能力发展不平衡不充分的难题，最大限度地满足人民群众日益增长的安全需求。这开启了中国特色应急管理体系建设的新纪元，是新时代赋予我国应急管理发展的战略机遇。
一是灾害事故频发和人民群众对安全发展的客观需求。突发事件的频繁发生及其不确定性和复杂性特征，需要有一套更加完善的应急管理体制和应急文化环境，以减少灾害事故发生及其对社会的影响，保障我国社会发展安全有序运行。随着我国经济高速发展，人民生活水平不断提高，健康和安全已经成为民众日益增长的对美好生活向往的核心组成。公众安全意识的普遍提高，对应急管理有了客观的现实需求。
二是党和政府的高度重视是新时代应急管理体制创新发展的政治基础。党和国家始终把人民的生命和财产安全放在首位，坚持以“人民为中心”，提出了“安全发展观”的思想，确定了应急管理的发展方向，为应急管理转型发展奠定了政治基础。习近平在2014年4月15日主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。2016年12月发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出：“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”
三是综合国力的提升为应急管理体制转型发展奠定了经济基础。改革开放以来，我国社会经济快速发展，综合国力不断提升，为应急管理体系建设奠定了经济基础和物质保障。雄厚的经济实力可以为应急管理的工程性建设（预防准备、监测预警、先进的应急救援装备等）和非工程性建设（科学技术研发、人才培养等）提供充足的人力、物力和技术保障。
四是科学技术发展为应急管理体制创新发展提供了技术支撑。现代科技、网络技术、人工智能的快速发展不仅改变了人类的生活方式，也为应急管理目标的实现提供了新的技术手段和管理方法。特别是在风险分析与情景模拟、突发事件监测预警、复杂情景下的搜救与救援、应急指挥决策辅助等方面，为应急管理的科学发展提供了技术支撑。
五是国际社会应急管理协同发展的外部环境。世界各国在防灾减灾、风险治理、反恐怖等应急管理领域加强了合作。联合国减灾署等国际组织一直致力于推动风险管理的国际合作，在2015年联合国第三次世界减灾大会通过了致力于减少灾害风险的“2015～2030年仙台减少灾害风险框架”[10]。美、欧、日等发达国家在应急管理体制建设方面有很多成熟的经验和模式可以借鉴。因此，我国应急管理体系建设具有后发优势。
六是具有应对重特大危机事件的实战经验和理论成果。在党和政府的英明领导和决策指挥下，我国成功战胜了98长江特大洪水灾害，取得了汶川特大地震的抗震救灾胜利。同时在应急管理体制、政策、技术方法等方面，开展了多学科的研究，特别是在实证研究和应用研究方面取得了丰硕成果，为应急管理体制创新发展提供了宝贵的经验财富。
我国应急管理工作面临巨大的挑战。习近平总书记指出，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观”。所以，新时代的应急管理体制建设，既是发展机遇，更是巨大挑战。
一是气候及环境变化导致自然灾害风险增加。近十年来全球自然灾害发生数不断增加，灾害损失严重，其中2008年汶川大地震、2011年日本东北大地震及海啸灾害、“山竹”台风等特大灾害时有发生。由于巨灾的突发性、不确定性和严重危害性，给应急管理工作带来了巨大的挑战。
二是技术风险积聚、生产事故频发。社会学大师乌尔里希·贝克曾指出，在人类创造出现代生活方式的同时，也在创造风险。而风险最终会随着现代生活的扩张，由潜在因素转为显性事件。现代工业和技术的蓬勃发展，构成了复杂的城市空间和社会系统，一旦技术风险引发事故，将给人类带来巨大灾难，如日本福岛核电站泄漏事故等。此外，我国改革开放以来经历了经济高速增长，期间大型工程、基础设施、房屋建筑等因不同程度缩短工期等原因可能导致工程质量下降而积累了风险隐患，未来一定时期内存在事故多发的风险。
三是社会风险不断积聚。全球化背景下的国际社会环境更加复杂多元，各种利益交织，危机四伏，隐患重重，社会风险积聚，社会安全事件多发。而全球经济发展和人口快速增长带来的资源匮乏，造成环境退化和贫困，都将引发新的社会矛盾、社会冲突；我国进入经济增减速的新常态，过去被高增长所掩盖的社会矛盾和问题也将可能以一些意想不到的方式呈现，社会风险将会进一步放大。
四是国际恐怖主义威胁。当今世界国际恐怖主义活动频繁发生，危害不断升级，已经对世界和平与安全构成巨大威胁和严峻挑战。受国内外多种因素影响，我国反恐怖斗争形势严峻、复杂、尖锐，恐怖主义威胁长期存在。
五是快速城镇化导致城市风险暴露和脆弱性增加。伴随着我国经济高速发展和城市化进程，特别是快速城镇化作为国家策略以来，城镇建设突飞猛进。但与此同时，一些地方低标准的城市建设导致城市脆弱性增加，而城市人口积聚和老龄化加剧了风险暴露性和社会脆弱性，导致城市风险放大。
六是应急管理制度性缺陷。随着科学技术发展和情报信息的普及，现代社会越发多元和复杂，改变了政府、企业、社会、个体之间的关系，人民群众对应急管理的要求越来越高，原有的一元化垂直型管理体制难以适应现代社会发展的需要。
新时代国家应急管理体制创新发展
组建应急管理部是我国机构改革的重要举措，更是应急管理体制建设的重大机遇。但是由于灾害风险的不确定性和复杂性，应急管理工作将面临严峻的挑战，需要在新时代中国特色社会主义体系建设中，在总体国家安全观的理论指导下，立足当代，放眼未来，将应急管理纳入国家经济社会总体发展战略规划，构建以风险管理为基础，以智慧技术为手段的新时代新型国家应急管理体制。
首先，基于总体国家安全观的战略高度构建国家应急管理体制。国家安全和社会稳定是改革发展的前提，也是改革发展的目标。在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记提出了“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”的总体国家安全观。加强应急管理体制建设，就是全面做好防灾减灾和安全管理工作，最大限度地维护公共安全，确保人民群众生命和财产安全。所以，需要在总体国家安全观的指导下进行应急管理机构改革和体制创新。一是需要从总体国家安全观的战略高度，将国家应急管理体制建设放到维护最广大人民根本利益中来认识，坚持以人民为中心，贯彻落实国家总体安全观，努力构建符合国家安全治理的应急管理体系。二是应急管理是国家安全治理体系的一部分，必须纳入国家安全治理框架，将应急管理放到推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握。必须遵循国家治理理论，依托应急管理部的日常管理职能，充分发挥政府各部门的积极作用；同时，发挥市场机制和社会力量的作用，依靠人民群众、依靠社会各界参与，构建公民广泛参与的全民应急管理体制。
其次，基于国家总体发展战略的系统维度构建国家应急管理体制。事件推动型应急管理体制的发展方式，不可避免导致应急管理体系建设滞后于经济社会发展，造成应急管理工作的被动。一方面由于城市规划不科学、管理不到位，造成灾害隐患增多，风险暴露度增大。如由于城市防洪防汛标准跟不上城市的快速发展，每逢暴雨，必然导致城市内涝或发生洪涝灾害；再如天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故一定程度上是由于城市缺失科学的功能分区，城市不科学规划建设增加了民众的风险暴露度。另一方面，在经济社会快速发展过程中，因不断积累风险或产生新的风险，导致灾害事故频发。发达国家将防灾减灾与社会发展相结合，提出韧性城市建设，如美国纽约提出了《一个更强大，更有韧性的纽约》的规划[11]、英国伦敦制定了《管理风险和增强韧性》的战略规划[12]，都将防御能力和应对能力建设纳入城市规划建设。因此，新时代应急管理体制创新发展，需要将应急管理体制建设纳入国家经济社会总体发展战略规划，制定系统长远的应急管理体制建设规划，使应急管理体系适应经济社会快速发展的需要。我国应该以应急管理体制建设为契机，从提高国家工程防御能力和社会应对能力的战略视角规划应急管理体系建设，提高经济社会发展的规划标准，增加社会韧性，降低脆弱性，同时将应急管理的具体任务和工作融入社会发展的各阶段、各领域，避免在规划建设与发展中积累风险或产生新的风险。努力将我国建设成为既能有效防御和减轻灾害事故的发生，又能在突发事件发生时及时应对、灾害发生后快速恢复的强韧性国家。
再次，基于风险管理的专业深度构建国家应急管理机制。从应对灾害到管理风险的重要转变，不仅仅是灾害管理部门的责任，灾害作为负面力量，可能关系到整个社会整个国家的发展。世界银行《2014年世界发展报告》的主题是“风险与机会——管理风险以促进发展”，呼吁个人和机构成为“具有主动性和系统性的风险管理者”[13]。有效的风险管理可以成为促进发展的有力工具——它能拯救生命，避免经济震荡，并帮助人们构建更美好、更安全的未来。它特别强调以一种主动、系统、综合的方式来管理风险。政府对管理系统性风险发挥着关键作用，它能提供一个使各方能够共同行动、共担责任的环境，从对已发生的危机作出无准备、临时性的反应的被动状态转变为主动、系统、综合的风险管理。因此，需要从风险管理专业深度，更积极主动、系统全面地建设与发展应急管理体系。在体制上，需要将风险管理作为应急管理的核心内容之一，纳入应急管理范畴，并在管理目标任务、机构人员设置、职责分工等方面设立专业的部门系统规划和管理。在机制上，需要转变风险管理的内涵。其一是需要重视广布型风险，即高频率和低损失的危险事件。需要从规划、设计、施工、维护（养护）、使用、管理、监督检查等各个环节，实行源头治理和精细化管理。对新的规划建设项目，高标准严要求，防止产生新的风险；对已有的系统，进行全面排查、分析、评估，不断发现，及时治理，防止积累风险，或导致风险积聚、放大。其二则是在发展过程中预防或避免产生新的风险和累积风险。巨灾具有不确定性、巨大破坏力、高度复杂性和处置极其困难等特点，给应急管理工作带来巨大挑战，通过建立突发事件情景构建，能更好地认识重特大灾害事故的演变规律，更好地指导应急准备规划、应急预案管理和应急培训演练等应急管理工作[14]，从而有针对性地采取预防和应急准备措施。
最后，基于智慧科学的技术精度构建新型国家应急管理机制。突发事件的影响涉及到社会各领域，所有的职能部门都不同程度地承担着应急管理责任。新组建的应急管理部虽然整合了分散于13个部门（或机构）的职责，但也不可能包揽所有职能部门的应急管理职责，部门化管理必然存在体制上的不足。大数据、网络技术和人工智能（AI）技术方法的快速发展，已经将社会各系统有机连接。因此，通过大数据和智慧系统，能有效实现各部门的融合和数据共享，突破部门间应急管理的“信息孤岛”，以达到“更透彻的感知、更广泛的互联互通、更深入的智能化”，形成基于“同一画面”的应急管理，使得政府、企业和市民可以做出更明智的决策。而随着物联网、云计算、大数据技术的广泛应用，以及传感技术的终端采集装备不断完善，新型智慧技术也开始逐步实现对灾害风险更为直接和细致的全面感知，深度挖掘和综合分析能力将为优化政府的应急管理与社会管理职能提供有力的技术支持。因此，可以依托智慧技术，构建超越职能部门管理的新型国家应急管理体制，以一种更智慧的方法，通过利用新一代信息技术建立跨越部门和不同系统的壁垒，来改变政府、企业和人们相互交互的方式，以提高交互的明确性、效率、灵活性和响应速度。将信息基础架构与高度整合的基础设施完美结合，使政府职能部门之间、政府与企业之间、政府与社会民众之间，在突发事件应急管理中进行“深度整合、协同运作”，实现国家安全的有效治理。
责 编／马冰莹
滕五晓，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，复旦大学城市公共安全研究中心主任。研究方向为公共安全与应急管理、城市安全与防灾规划、社会管理与社会政策。主要著作有《社区安全治理：理论与实务》《应急管理能力评估——基于案例分析的研究》等。
