摘 要:财政是国家治理的基础和重要支柱。在两级治理框架下，积极推进以中央和地方财政关系为主体和以预算制度、税收制度为两翼的财税体制改革，建设中国特色社会主义财税制度，对于更好发挥财政在国家治理中的重要支柱作用、推进国家治理体系和治理能力现代化有着重大意义。
关键词:财税体制改革 治理能力现代化 “一体两翼”
【中图分类号】F812 【文献标识码】A
国家治理体系与治理能力现代化是我国经济社会发展到特定阶段，实现国家长治久安和民族复兴的必然要求。财政是国家治理的基础与重要支柱，财税体制现代化是国家治理现代化的先决条件。国家治理视角下的财税体制改革应有新的观念和新的路径，特别是应在两级治理框架下整体协同推进以中央和地方财政关系为主体和以预算制度、税收制度为两翼的财税体制改革，避免改革陷入“碎片化”；先进的制度需要先进的管理手段、工具与技术为支撑，因此，财税体制改革须重视基础设施建设，避免陷入“小马拉大车”、先进制度难操作的境地。
在“中央—地方”两级治理框架下推进财税体制改革
我国虽有全国、省、市、县、乡（镇）五级政府，但从治理构架上看，则可以分为两个层次：中央和地方。财税体制改革不能基于五级政府管理体系，而应基于两级治理体系来推进。两级治理框架下，地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分属于地方内部的事务性分权，不同地方划分情况可能会有所不同；地方立法权属于地方省级人民代表大会，省市级以下政府一般不能分享。因此，财税体制改革要分两个层次来进行：国家层面的财税体制要与国家治理架构相适应；地方层面的财税体制要与地方治理架构相匹配。
国家层面的财税体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，其基本框架依然要适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合“激励相容”原则，有利于调动地方的积极性。地方层面的财政体制改革，不一定要采用国家层面的分税制，可因地制宜，主要原因在于地方内部不具有同质性，如行政体制上有省、自治区、直辖市、特区等不同形式，在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。因此，地方财政体制可以有地方特色，因地制宜而不必“一刀切”。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性、让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一、“活而不乱”的条件。
“一体两翼”统筹推进财税体制改革
理顺现代国家治理条件下的中央和地方财政关系，是财税体制改革的“一体”。现阶段必须以问题导向，统筹推进财政事权、支出责任、收入划分和转移支付四个核心环节的有序改革，建立中国特色社会主义财政制度。财政事权划分是整体改革的起点，支出责任划分是改革的基础，收入划分是实现改革目标的手段，转移支付改革是整体改革落地实施的保障。政府间财政关系改革是一项复杂的系统工程，不同环节的改革需要互动、连贯。
构建与国家治理能力现代化相匹配的预算制度，是财税体制改革的“两翼”之一。首先，应理顺预算权力结构，在国家治理层次上，理顺立法机关与行政机关的预算权力划分情况；在政府治理层次上，要统筹政府部门间的预算权力划分。其次，完善预算决策机制，提高预算分配决策的层次，通过部门职能、机构设置合理化保障资金统筹的高效到位。最后，全面实施预算绩效管理，解决办事和花钱“两张皮”的问题。
优化与国家治理体系相适应的税收制度是财税体制改革的另一“翼”。一是循序渐进地落实税收法定原则，做到税收有法可依、有法必依。二是保持合理的宏观税负水平，激发社会活力。三是构建有利于促进公平竞争、创新驱动和人力资本积累的税收制度，以先进的税收制度促进经济社会高质量发展。
重视财税体制改革的基础设施建设
先进的制度需要与其先进性相匹配的基础条件。合理的中央与地方财政关系、先进的预算制度、优化的税收制度想要在国家治理中协同地发挥作用，需要落实到具体财政政策之中，需要高水平、更宏观的财政管理，需要现代科学技术的支撑，更需要与之相适应的财政管理组织。
按照党的十九大所提出的“加快建立现代财政制度”的改革要求，应结合新时代的特征、新的社会矛盾，在财政改革中融入更多的时代特征。
强化公共风险管理
国家治理现代化不仅要求政府有着强大的危机处理能力，更要求政府要具备“公共风险管理”的意识和能力，将风险防范于未然，避免风险转化为危机。因此，应在制定更加适应“公共风险管理”体系财政政策的同时，为构建和应用风险管理体系提供更强大的财力保障；同时，凸显公共风险最小化的价值追求，既要维护社会公平与正义，又要避免使财政本身成为风险或危机的源头。
突出综合平衡
发展不平衡不充分已成为社会主要矛盾的主要方面，应通过财政资源配置与政策安排，平衡区域间、城市间、市场主体间的利益，实现更加平衡、更加充分、更加全面的发展。发挥好财政的综合平衡职能，通过政策、资源、资金分配等举措，综合平衡经济、社会、环境等各种类型的公共风险，避免风险叠加扩散。
聚焦政策管理
基于现代财政制度目标的改革，应以微观层面的收支管理为基础，进一步聚焦宏观层面的政策管理，更好地体现和发挥国家治理基础与支柱的作用。
政府部门是国家治理体系中最为重要的组成部分，政府机构与职能配置在一定程度上决定了财政资源的配置。政府机构与职能配置的现代化是国家治理体系现代化的关键，而财政部门机构与职能配置的现代化则是现代财政制度得以形成和实施的关键。因此，以建立现代财政制度为目标的财税体制改革，离不开财政部门机构与职能配置的改革。财政部门机构与职能配置改革也应体现整体观、风险观和协同观，与“中央—地方”两级治理框架相适应，在有效支撑“一体两翼”现代财政制度的同时，也要为财政政策转型、宏观管理能力提升、现代科技应用等创造组织条件。
现代财政制度需要现代科学技术支撑。制度再先进，如果缺少相应的先进技术支撑，制度的有效性也无法得到保障。现代财政管理应充分吸收现代科学技术，以数字化为基础，把信息技术、大数据技术、云计算技术、人工智能技术等与财政管理结合起来，形成系统的财政科技，以财政科技进步推动财政管理提升。一是运用现代监测、调查与统计技术，提高财政管理的数据信息“生产”能力；二是运用现代大数据、云计算技术，改进财政管理数据信息的“加工”能力；三是运用现代信息技术与人工智能技术，促进财政数据信息的共享；四是运用现代科学研究及科学决策方法，推动数据信息在财政管理中的应用。
固基础、强支柱，切实发挥财政在国家治理中的重要作用
传统视野下，我们把财政管理作为公共管理的一部分，融入到其他公共政策之中，却又与其他公共政策并行；把财政部门作为政府的下属部门之一，发挥为国理财的职责，但同时又易于被其他部门职责所牵扯，导致政策间衔接性、匹配性存在问题。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。 “基础”和“支柱”的定位为财政改革指明了方向，“固基础”需要财政适度下沉，“强支柱”需要财政适当拔高。
具体而言，一方面，财政要在国家治理中发挥基础作用，渗透和下沉到公共政策与管理之中，以资金管理为主线，统筹和协调公共政策与管理，使公共管理中的人、事、钱更加有效地匹配；另一方面，财政要在国家治理中发挥支柱作用，需要财政政策上升为国家综合政策，以财政管理统筹公共管理，以财政政策协调公共政策。
国家治理现代化是系统性的重构与改革，任重而道远，国家治理现代化的进程与中华民族伟大复兴之路相伴，这也意味着，现代财政制度的构建不可能一蹴而就。服务于国家发展与改革的财政，也必将随着国家治理的进步而逐步变革与完善。
参考文献
[1]刘尚希、武靖州：《财政改革四十年的基本动力与多维观察——基于公共风险的逻辑》，《经济纵横》，2018年11月10日。
[2]刘尚希、石英华、武靖州：《公共风险视角下中央与地方财政事权划分研究》，《改革》，2018年8月15日。
[3]刘尚希、程瑜等：《十八届三中全会以来财税体制改革的进展及评估》，《新金融评论》，2018年第2期。
[4]刘尚希：《用友好型税制激励社会创新》，《北京日报》，2016年12月5日。
【本文作者为中国财政科学研究院党委书记兼院长、研究员；中国财政科学研究院研究员】
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