摘 要:党的十九大报告把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，并明确强调“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”。其中，水资源是生态环境的主要控制性因素，水生态文明是生态文明的重要组成部分和基础保障。保障流域水安全、保护流域水生态，实现从“没人管”到“有人管”，从“管不住”到“管得好”的重大转变，是国家治理现代化的重大课题。
关键词:流域治理 生态保护 协同推进 河长制
【中图分类号】X22 【文献标识码】A
流域治理是治国理政的重要方面
“善治国者，必善治水。”流域是国家治理的重要场域，流域水安全是国家生态安全的重要基础。保障流域水安全、保护流域水生态，是民心所向，是推进国家治理现代化的重大课题，也是治国理政的重要方面。党的十九大报告指出：“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。”2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”在强化长江流域“共抓大保护、不搞大开发”之后，中国的第二大河——黄河流域的生态保护和高质量发展问题也被提上党中央重要议事日程，中国流域开启协同大治理时代。
在资源日益短缺、生态环境保护形势严峻的今天，打赢污染防治攻坚战、推进生态文明建设、建设美丽中国意义重大。根据联合国《2018年世界水发展报告》，目前全球有19亿人口生活在水安全无保障的地区，2050年这个数字可能提高到30亿。在水质量方面，全球有18亿人口使用未经任何处理的饮用水；而全球所产生的污水有80%没有进行任何处理和再利用就直接排放到自然环境中。由于气候变化的影响，人类到2030年将面临40%的全球水资源赤字。就我国来说，本世纪初，全国重要河湖遭受不同程度污染，七大江河水系中，超过一半的监测断面为五类或劣五类水，约3亿农村人口饮水不安全，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，上中下游协同治水的动力激励严重不足。
山川秀美，关键在水。水是万物之母、生命之源、生产之要、生态之基、文明之魂。解决长江经济带生态环境“欠账”，关键在于治水。早在2012年，水利部水资源公告数据显示，全国废污水排放总量785亿吨中，有近400亿吨排入长江，这几乎相当于一条黄河的水量，为长江“治病”刻不容缓。2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调，要清醒看到面临的困难挑战和突出问题，如对长江经济带发展战略仍存在一些片面认识，生态环境形势依然严峻，生态环境协同保护体制机制亟待建立健全，流域发展不平衡不协调问题突出，有关方面主观能动性有待提高。同时，习近平总书记还指出，“推动长江经济带发展，前提是坚持生态优先”，“要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程”。
2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》；习近平总书记在2017年新年贺词中特别提出“每条河流要有‘河长’了”。这是情系民心的庄严承诺，也是全面推进河流治理现代化的动员号令。截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制。从中央到地方，一张张河长时间表、治水路线图密集出炉，河流治理的协同行动体系初步建成，许多河流实现了从“没人管”到“有人管”，从“管不住”到“管得好”的重大转变。
从上下游“独善其身”到协同推进全流域大治理
守护好生命之水，需要加快改革完善流域公共治理体系、构建“共同抓好大保护，协同推进大治理”的长效机制。水危机表面上是资源环境危机，实质上反映了公共治理的危机，反映了现代国家公共治理在流域制度安排上存在的问题。我国地域辽阔，一条河流的上下游拥有共同的生命线，流域内上中下游、干支流，共同形成了这条河流不可分割的组成部分，彼此之间有着密切的利害关系，大量的涉水事务需要上下游政府间协调运作。然而，我国各地区生态补偿方法、范围、主体和资金来源等方面的标准不统一，生态补偿纠纷的顶层调解制度不完善，流域上下游生态补偿机制不健全日益成为目前我国全流域治理中出现矛盾纠纷和冲突的结构性问题，也是流域区际生态利益失衡的主要表现。
新时代我国社会主要矛盾发生变化，需要提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。新时代，社会和公众对生态公共产品的需求越来越旺盛，对加快推进中国流域治理体系和治理能力现代化的要求越来越迫切。全流域治理，最终目的是为了实现人与自然和谐共处，让治水成果全民共建共享。实践经验充分表明，如果没有有效的全流域治理制度安排，公共池塘资源将处于低度供给和过度使用的状态。而要保护好全流域生态环境，必须牢固树立“一盘棋”思想，共同抓好大保护，协同推进大治理，更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，从而推动全流域高质量发展。
构建协同推进全流域大治理的长效机制
协同推进全流域大治理，需要具有系统共治、立体共治、全域共治的理念和思维，加快健全政府、企业、公众协同共治的全流域大治理体系。全流域生态系统的整体性与跨界性，决定了全流域治理无法依赖一个部门“单打独斗”，而是需要中央、地方政府、第三部门以及公众等多元利益主体的参与，辅以河长制、跨流域生态补偿机制等独具中国特色的制度，进而打造出共建共治共享的全流域治理格局。从一定意义上说，流域治理是国家治理中政府间的纵向、横向关系的交汇点，是一定区域内地方各级政府和部门之间的职责分工和资源整合行动。这就需要破除基于行政区划刚性约束的行政区域管理体制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法；用“互联网+”和大数据赋能全流域大治理，加快全流域治理多元主体共建共治的制度化、信息化、网络化建设，实现从政府单一主体管控向多元主体协同治理的转变，提升全流域治理的包容性、参与性、协作性和系统性。
协同推进全流域大治理，需要健全中央统筹、地方主体、纵横协同、市场参与、有效激励、绩效问责的多元化生态补偿综合治理制度框架。流域生态资源的跨界性和外部性决定了需要建立上下游政府间利益补偿机制。流域生态补偿机制是市场经济条件下实现跨行政区流域合作治理的重要制度安排。流域生态利益补偿即协调流域上下游水资源治理的成本和收益分配，目的在于激励保护行为，补偿收益受损方。为此，要推进流域生态补偿立法，出台《生态补偿法》，促进生态补偿法治化、多元化和常态化；探索建立政府引导、市场化运作的横向生态补偿基金，健全“纵向横向结合、直接间接互补”的多样性补偿制度；鼓励受益地区与生态保护地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系；构建激励与约束、权利与义务双向对称的流域公共治理结构，提升全流域治理制度的适应性、凝聚性、自主性和包容性。
协同推进全流域大治理，需要建立跨区域流域水事纠纷矛盾司法化解决机制。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，以确保生态治理的可持续，防止“人存政举，人走政息”的现象发生。跨行政区流域水环境资源纠纷具有公益性、外部性等特点，在流域下游利害关系人起诉不能、适格主体怠于起诉的情况下，由检察机关代表国家以起诉等方式对公益性法律的遵守情况进行监督，有利于检察机关行使检察权化解流域内政府间利益纠纷、解决公地悲剧。2015年1月最高人民法院出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定环境公益诉讼案件可按流域和生态区域实行跨行政区划集中管辖。对于流域上游辖区内的行政违法行为或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，导致流域生态环境恶化、资源受损的事件，可以由检察机关提起环境公益诉讼，即通过诉诸司法程序来监督上下游政府间“生态约法”的履行。
提起环境公益诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是通过督促行政机关依法履职，保护全流域公共利益，为全流域公众创造公共价值。以环境公益诉讼为基础的跨行政区流域水资源司法保护制度建设是深化生态文明制度改革的重要内容。在深化全流域环境公益诉讼这一制度建设时，应要求当事主体具有平等的地位，确立地方政府的公法人地位，依据平等公正原则、合法合理程序来解决全流域政府间争议。这样一来，现有制度框架在解决政府间利益纠纷问题上的不足能够得到有效弥补，全流域治理中各种利益的分配也能够最大限度地体现正义价值。
参考文献
[1]《共同抓好大保护协同推进大治理 让黄河成为造福人民的幸福河》，《人民日报》，2019年9月20日。
[2] 任维东：《社会科学不可缺位水问题研究》，《光明日报》，2019年4月13日。
[3] 吕志奎：《全流域治理中政府纠纷管理的制度设计》，《中国国情国力》，2017年第3期。
【本文作者为厦门大学公共事务学院副院长、教授】
责编：臧雪文 （见习）/ 罗 婷（见习）