【摘要】金融危机爆发后，欧洲一体化面临一系列挑战。对此，即将上任的冯德莱恩提出施政设想，即以“气候中立”为抓手，通过制定标准和发起议题来建立“隐形”贸易壁垒，为欧洲中小企业的创新增长提供时间和空间；借助“战略自治”启动国防工业，为财政扩张提供合理借口，为经济增长提供新的机遇，试图带领欧盟走出危机阴影。
【关键词】欧洲一体化 气候中立 贸易壁垒 【中图分类号】D814.1 【文献标识码】A
2019年7月，德国人乌尔苏拉·冯德莱恩在欧洲议会全体会议上当选为新一届欧盟委员会主席，并将于11月1日起就任。冯德莱恩也成为欧盟历史上首位女性欧委会主席。纵观战后欧洲历史，欧洲的女性领导人有着独特的历史地位。20世纪80年代，铁娘子撒切尔夫人对长期身患“英国病”的英国经济进行了大刀阔斧的改革，从而缓解了“病症”。进入21世纪，德国首相默克尔带领当时被称作“欧洲病夫”的德国走出了经济泥潭。现如今，欧委会首位“女掌门”即将上任，她能否带领各种危机叠加的欧盟走出危机阴影？
欧盟面临的挑战
金融危机爆发后，一路高歌的欧洲一体化遭遇系列危机：先是债务危机以及欧元危机，紧接着是乌克兰危机，随后是难民危机、英国脱欧……各种危机叠加下，欧洲民粹主义势力迅速抬头，欧洲一体化面临着二战以来最大的挑战。
过去10年是欧洲经济发展“失去的10年”。根据欧盟统计局的数据，从GDP的增长情况来看，如果把2010年欧盟GDP总量设定为100，2008年的欧盟GDP总量则为102.4，到2017年仅提高到110.5。欧盟GDP总量虽然从2014年开始已经恢复到2008年以前的水平，但各个成员国的情况苦乐不均。比如，到2017年，希腊、克罗地亚、意大利、塞浦路斯、葡萄牙、芬兰6国均没有恢复到2008年的水平。与此同时，2008年债务占GDP比重超过60%以上的欧盟成员国有9个，到2017年变成了14个。欧盟成为高负债地区，其平均负债水平从60.8%上升到81.6%。欧盟贫困风险比例由2008年的16.6%增加到2016年的17.3%。其中，除了拉脱维亚、克罗地亚、奥地利、芬兰和英国的贫困风险比例下降之外，欧盟其他国家的贫困风险比例均有不同程度的增加。由此可见，欧盟国家的贫富差距在拉大。
难民危机导致欧盟成员国之间产生分歧。自2015年欧洲爆发难民危机起，百万难民从中东和北非涌进。在如何应对难民问题上，欧盟成员国之间的分歧不断加大。危机伊始，匈牙利在边界架起了铁丝网，试图保卫申根边界，阻止难民进入，而这遭到了德国等西欧国家的指责，被认为是违反人权，不符合欧盟的价值观。与此同时，默克尔一声令下，德国开放边界，难民瞬间涌向德国。但事过境迁，现如今，斯洛文尼亚、保加利亚等欧盟外部边界国家也架起了铁丝网，默克尔也下令禁止已经在欧盟其他成员国登记的难民入境德国。在难民名额分配问题上，匈牙利和波兰坚决抵制，不接受任何被指派的名额。丹麦虽然不得已接受了名额，却将难民送上孤立的小岛，与外界隔离。意大利则直接拒绝难民船的登陆请求。在难民问题上，欧盟“高高在上”的人道主义旗帜在众多成员国中摇摇欲坠，直接影响了欧盟的公信力以及国际形象。
英国脱欧给欧洲一体化带来沉重打击。2016年，英国公投的结果显示52%的投票人赞成脱欧，由此引发了至今仍未完成的脱欧进程。英国脱欧看起来是民众对移民问题的抱怨、政府对作为欧盟成员国的“投入—产出小九九”算计问题，但实际上却是英国对欧洲一体化路线和方向的不认同。欧盟要建立“欧洲合众国”，而大不列颠联合王国的各个王国都在强调自己，怎么可能指望英国会放弃主权，成为合众国的一员？此外，英国是崇尚自由贸易的国度，强调小政府大市场，而欧盟则通过一体化建立了一系列的规范和细则，并有欧盟委员会这个庞大的官僚机构在管理。二者理念不同，早晚要分道扬镳。英国的样板有可能会引发更多的成员国脱欧，从而进一步削弱一体化。
新技术和数字经济领域面临挑战。近年来，美国持续保持数字经济的领先地位，中国也正在迎头赶上，相比之下，由于市场分割和碎片化、对于隐私的保护过度以及缺乏对风险投资市场的培育，欧洲在数字经济领域的发展已经落后于美国和中国。根据不同市场研究机构的分析，中国和美国的独角兽企业位居全球的前两名，并且把欧洲远远地甩在后面；美国的互联网平台公司已经占据了欧洲，中国的互联网平台公司正在向欧洲迈进。此外，欧洲在人工智能领域也落后于美国和中国。欧盟的过度管制阻碍了其数字经济和人工智能等新技术领域的发展。
欧洲领导人未来5年的战略议程
2019年6月，欧洲理事会发布了针对2019-2024年的战略议程（以下简称新战略议程）。该战略议程既保留了对上一个议程（2014-2019年）的延续，同时又对新的挑战作出回应，分为四个领域。
一是保护公民和自由。该领域的战略重点有三个方面，即移民、法治和网络安全。在移民问题上，2014-2019年战略议程的重点是通过从欧洲外部吸纳移民来解决熟练劳动力供应，但到新战略议程则变成强调保护边界来保证欧洲的安全。法治问题在2014-2019年战略议程中没有体现，在新战略议程中是个新议题，也反映出欧盟通过法治这一工具来敲打某些成员国的意图。网络安全在2014-2019年战略议程中只提及一次，虚假信息则根本没有提及。在新战略议程中，网络安全和打击虚假信息则成为重点。
二是为经济发展打造强劲的基础。2019年，欧洲经济缓慢增长。因此，新战略议程将把重心放在推动一体化发展、促进欧洲的“数字转型”上，具体体现为建设数字单一市场、深化银行业联盟、扩大欧元在全球的影响力、推动国际贸易体系的规则制定、探讨产业政策以及开发人工智能等。新战略议程的总体目标是增强欧洲的竞争力，促进经济社会的繁荣发展，寻求在国际舞台上发挥更大作用。
三是建设“气候中立”、绿色、公正和社会化的欧洲。随着2015年巴黎气候协定的签署，关注生态环境的政党在一些欧盟成员国的选举中支持率上升，这在2019年的欧洲议会选举中也得以体现。因此，新战略议程将“气候中立”、绿色经济以及技术进步普惠到所有人作为重点。
四是在全球舞台推广欧洲的利益和价值。在新战略议程中，欧盟的外交发生了三大战略转向。一是从因乌克兰危机而注重东部邻国，转向因难民危机而注重非洲，即从源头治理难民危机。同时，非洲的发展对欧盟也意味着一个成长中的新市场。二是从将跨大西洋伙伴看作全球战略伙伴，转向寻找“共享价值观”的全球伙伴，同时强调在与北约关系上的决策自治。三是从聚焦贸易、网络安全、人权、防扩散等具体议题转向强调对规则的影响力，尤其是以规则为基础的国际秩序、全球和平与稳定以及推进民主和人权。
可以说，欧洲理事会发布的这份战略议程，实际上是为新的欧盟委员会主席制定工作计划提供蓝图。
冯德莱恩的施政优先领域
冯德莱恩在获得欧洲理事会的欧盟委员会候任主席提名后，随即展开了同欧洲议会各党团的沟通，以期获得欧洲议会的支持。经过各种密集会议和磋商之后，冯德莱恩于7月中旬在欧洲议会上发布了她的第一个施政设想。这一设想既遵循了欧洲理事会6月发布的新战略议程中的路线图，同时也回应了欧洲议会各党团的关切。
首先，以气候和环境为切入点，推进“气候中立”。根据《巴黎协定》目标以及2030年指标（欧洲到2030年减排40%），冯德莱恩计划于2021年同其他减排者一起加大减排力度，到2030年至少减排50%（目标设定为55%）。此外，还设立2050年“气候中立”这一目标，争取在100天行动计划中将该目标落实到第一个欧洲气候法律即“欧洲绿色协议”中。
为了实现这一目标，冯德莱恩计划多管齐下。一是重新审视“能源税指令”，制定新的产业战略——利用循环经济和清洁技术，带动经济适应未来的发展；对能源密集型产业实行去碳化，发起“循环经济行动计划”，关注各行业特别是资源密集型行业（如纺织业和建筑业）资源的可持续利用，树立“零污染”的雄心。二是将碳排放交易体系扩展到海运部门、交通和建筑部门，减少航空碳排放的免费额度，推动不同系统到2030年实现趋同（兼容），从而到2050年实现“气候中立”。三是为了保证欧洲的公司在同一条件下竞争，引进“碳边境税”，以避免碳泄露。冯德莱恩认为这完全符合WTO规则，将选出几个部门启动试点，并进行扩展。
落实“气候中立”这一目标，需要资金支持。冯德莱恩计划一方面深挖欧盟的聚合基金以及为实现减排目标而设立的转型基金的潜力，另一方面把欧洲投资银行部分变为“欧洲气候银行”。此外，欧盟还计划实施绿色融资战略和可持续欧洲投资计划，即未来10年将在欧洲各地提供1万亿欧元的投资。减排和“气候中立”是为了更好地保护环境。冯德莱恩宣布，欧盟将发布“2030年生物多样性战略”，并于2020年召开“生物多样性宪章大会”，会议规格与2015年巴黎气候大会相同。
冯德莱恩把这一激进的“气候中立”战略放在施政设想的首要地位，从政治上看是为了迎合欧洲议会的绿党等气候和环境友好党团的支持；从经济上看既是挑战，又是机遇。欧盟是气候变化行动的主推者，具备一定的技术优势和条件。通过推动“气候中立”议程，既可以发挥欧洲企业的相关优势，又可以建立新的贸易壁垒，逼迫其他国家跟进，还可以通过碳关税为欧委会获得一笔新的进项税，可谓一举三得。但在气候问题上，欧盟离不开主要大国的支持，尤其是中国和美国。鉴于美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》的行为，美国支持欧盟因“气候中立”而实施新碳税的可能性不大，这就为欧盟和中国的博弈留足了空间。
其次，发展经济，兼顾公平与平等。欧盟实施的是“社会市场经济”模式，既要实现经济繁荣，又要兼顾社会公平，减少贫困。为此，需要重新设计产业和经济的运行方式。欧盟99%的企业是中小企业，欧盟数据显示，过去5年新增就业的85%来自中小企业。因此，冯德莱恩提出的方案是支持中小企业发展，为它们减少障碍，改善市场准入，鼓励创新。在资金上，尽快建成“资本市场联盟”，保证中小企业能够获得成长、创新和扩大生产规模所需的融资。
在欧元区的改革方面，冯德莱恩建议，一是深化经货联盟，设立欧元区“促进竞争力和趋同性预算工具”，支持成员国的改革和投资，推动经济增长；二是扩大欧元区，推动欧元区外的国家加入欧元区；三是充分利用《稳定与增长公约》所提供的灵活性，在欧元区实行增长友好型的财政政策，同时确保履行财政义务；四是完成银行业联盟，建立单一清算基金、“欧洲存款保险机制”以及银行清算和破产框架。
在社会支柱建设方面，全力实施“欧洲社会权利支柱行动计划”，建立“欧洲实业保险再保险机制”，新设儿童保障计划，将青年保障计划永久化。
再次，适应数字时代的发展。欧盟已经实施《通用数据保护条例》，这对于中美两国来说都意味着市场壁垒，尤其在大数据和人工智能领域，必将提高企业的整体成本，降低效率和准确性，限制创新。可以预见，中美欧三方在数字时代的博弈还将继续。
冯德莱恩认为，在数字经济时代，欧盟已经落后，复制“超级巨无霸”可能为时已晚，但在一些关键的技术领域实现技术主权还为时未晚。为了引领下一代的“超级巨无霸”，欧盟将鼓励投资区块链、高能计算、量子计算、数据共享，并将为全球规范的新一代技术制定标准。此外，冯德莱恩呼吁，到2020年底，如果全球不能就公正的数字税达成一致，那么欧洲将独自行动。
最后，维护多边主义的世界秩序。多边主义是欧洲的基因，是欧洲国际关系实践的指导原则。冯德莱恩提出，为了保持并更新以规则为基础的全球秩序，既要有雄心壮志，又要讲究战略，同时还要取长补短，强化合法性。
在经济方面，欧盟推动自由和公平的贸易。欧盟是最大的制成品和服务的出口方，贸易占欧盟GDP的1/3，为3600万人提供就业。欧盟将谋求与美国均衡互利的贸易伙伴关系；每个新的贸易协定将包含可持续发展一章，在气候、环境和劳动保护方面设立最高标准；同时，对童工零容忍。为了使贸易协议合规、科学地被执行，冯德莱恩将任命首席贸易执行官，并定期向欧洲议会报告。
在对外行动方面，欧盟将推动有效多数的投票机制，增强自身行动能力。此外，欧盟还将增加30%（提高至1200亿欧元）的对外行动预算。
在跨大西洋关系方面，冯德莱恩表示将继续发展这一关系，但会更加考虑欧洲的利益。欧洲已经于2017年建立起永久结构性欧洲安全合作机制（Permanent Structured Cooperation，PESCO），向“战略自治”迈出了一大步。欧盟计划未来5年将采取重大措施，推动建立欧洲防务联盟；在下一个7年预算中，将加强欧洲防务基金（130亿欧元），支持研发和能力建设。防务联盟建设将为高技术产业和经济的其他方面打开新局面。
综上所述，从冯德莱恩的施政设想中，我们可以看出，新一届欧委会将以“气候中立”为抓手，通过制定标准和发起议题来建立“隐形”贸易壁垒，为欧洲中小企业的创新增长提供时间和空间；借助“战略自治”启动国防工业，为财政扩张提供合理借口，为经济增长提供新的空间。这些构成了冯德莱恩试图带领欧盟走出危机阴影的路径。
（作者为中国社会科学院欧洲研究所副所长）
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