摘 要：党的十九届四中全会进一步明确了将制度优势转化为治理效能的要求。制度执行力作为将制度优势转化为治理效能的关键，需要引起更多关注和更深入的研究。准确理解制度执行力，需要立足于“制度”和“执行力”这两个概念。对此，提升制度执行力可以从不断完善和优化制度体系，加强制度执行能力建设，全力塑造制度执行文化三方面入手。
关键词：制度执行力 治理效能 国家治理
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》阐明了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，勾画了国家治理体系和治理能力现代化建设的时间表和路线图，进一步明确了将制度优势转化为治理效能的任务。在此，笔者认为，将制度优势转化为治理效能的关键在于提升制度执行力。
如何理解制度执行力
从既有理论研究来看，当前，制度执行力建设较多围绕反腐倡廉和党的制度落实问题开展，研究内容主要集中于制度执行力的现实意义与表现、影响因素及提升路径等问题，尚缺乏对制度执行力概念的界定。
要准确理解制度执行力，就要立足于“制度”和“执行力”这两个概念。在一般意义上，制度就是约束人们行为的一系列规则，它抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度经济学家诺斯认为，“制度是社会的游戏规则，更规范的讲，制度是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，他进而将制度分为三种类型：正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。制度执行力所关注的“制度”仅指正式制度，是通过强制约束力保证实施，要求人们自觉接受并服从的正式规范，既体现在宏观的国家层面，也体现在微观的组织层面。对“执行力”则有“能力说”“效力说”和“合力说”等不同理解，简而言之，执行力在本质上是一个以“结果”为导向的概念，可理解为执行主体（组织或个人）完成目标或任务的实际程度。基于此，制度执行力就是指在特定的社会文化环境中，正式制度得以落实的程度，它既取决于强制性执行主体的执行意愿与能力，也取决于执行对象的自愿遵行程度。
治理效能的涵义与评价
党的十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是继“工业、农业、国防、科学技术”四个现代化后，我们党提出的又一个现代化战略目标。党的十九届四中全会提出把中国的制度优势转化为国家治理效能，进一步深化和拓展了全面深化改革的总目标。
从本质上说，国家治理体系就是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。而国家治理效能，则是管理国家的各项制度在实践中贯彻执行的实际程度，是既定任务和目标的完成程度，也就是制度执行力的现实体现。
如何理解国家治理体系、国家治理能力和国家治理效能之间的关系？可以说，这三者是内在统一的整体，相辅相成，有机配合，有效衔接。有了好的国家治理体系才能提高治理能力，进而才能充分提升国家治理体系的效能；或者说，国家治理体系是前提，国家治理能力是核心，国家治理效能是结果。
对于国家治理效能，应该由谁来评判、又如何来评判呢？我国是人民当家作主的社会主义国家，正在进行着伟大的社会主义民主政治的实践，这是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。其中，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上发表重要讲话指出，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。因此，对国家治理的实际效能，从根本上说，只能由人民来评判。
人民是党的工作的最高裁决者和最终评判者。党的执政水平和执政成效都不是由自己说了算，必须而且只能由人民来评判。当今世界正面临百年未有之大变局，金融危机的影响并未消散，全球化进程遭遇逆流，新技术、新产业革命催生发展理念模式深刻变化，新一轮大发展大变革大调整迫在眉睫。聚焦国内，进入新时代，人民对美好生活的向往更加强烈，期盼着幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障，人民是否在共建共享发展中有更多获得感、幸福感和安全感，就是检验国家治理效能的具体指标。一句话，国家治理效能需要交由实践来检验、交给人民来评判。
将制度优势转化为治理效能的三个方向
不断完善和优化制度体系
经过70年的砥砺奋斗，中国共产党带领中国人民把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，解放思想、实事求是，确立人民代表大会制度保证人民当家作主，完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，探索公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，等等，探索形成一整套卓有成效的中国特色社会主义制度体系，为“善治中国”奠定了制度基石。但目前各项制度还不能说已经足够完善。向着国家治理现代化奋进，就是要更好地适应时代变化、顺应人民期盼，以更加科学完备的制度实现“立治有体，施治有序”。今后仍要坚持不懈地完善制度建设，推进制度创新，优化制度结构，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使国家的根本制度、基本制度、重要制度形成科学合理的治理结构，产生制度合力。
加强制度执行能力建设
应从提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构及其工作人员的履职能力等方面入手，进一步推进国家治理体系有效运转。这一方面工作的核心在于构建责权利统一的体制机制，通过落实责任，做到有权必有责、逐利须尽责，从而切实提高制度执行力。
具体而言，一是要转变观念，建立责任共识。要想解决制度执行的“中梗阻”问题，就必须突破决策与执行“两张皮”难题，有效消除决策者与执行者“各自为政”的狭隘观念，将制定与执行制度视为双方的共同责任，通过充分沟通和互动来消除彼此间的隔阂，从而确保制度的彻底贯彻执行。二是要系统规划，实现责任共担。在资源共享和利益关联日益增强的网络化执行结构中，制度的贯彻执行主要依赖于部门间的协调与配合，即部门之间形成高度信任和相互支持的关系。这需要从大处着眼，小处着手，系统规划部门和岗位责任体系，在分工与合作间取得平衡，以实现责任共担，在密切合作与责任共担中提高制度执行力。三是要加强监督，提高问责效用。坚持问责的过程化导向，加强对执行过程的程序公正性考量，实现从“有错问责”向“无为问责”的转变；促进问责公开化，避免问责的暗箱操作，增强问责信服力；提高问责主体的参与程度，塑造一个公民可考察、可进入的问责环境，以保障公民知情权、提升公民对问责结果的认同度；优化问责的技术手段，应用先进的科技手段对问责进行风险评估，确定风险系数，明确风险等级，对高风险等级的执行行为进行更为严密的监测监督。
全力塑造制度执行文化
这主要包括两个方面：一方面，加强党和国家机构内部的执行力文化建设。政府组织需要拥有良好制度执行文化，推崇高效执行和一丝不苟的工作态度，讲究执行的速度、质量和效益，在这种情况下各项制度才会得到更有效的贯彻执行。为此，各级领导干部要以身作则，切实强化制度意识，带头维护制度权威，作制度执行的表率；要建立良好的沟通机制，倡导和宣传执行力理念，培养结果导向的价值观念和行为规范，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。
另一方面，要着眼于提高社会公众的法治观念与规则意识，加强制度理论研究和宣传教育，营造全党全社会自觉遵行制度的良好氛围。社会公众是各项制度执行的最普遍对象，公众对制度的接受程度直接关乎制度执行力状况，这就要求人们：一要强化制度权威意识。应当培养全社会的“制度畏惧感”，制度一旦形成，就具有很强的权威性，人人敬畏制度、个个严守制度。二要强化制度平等意识。在制度面前人人平等，不管什么人，都应自觉遵守制度；不管什么人，只要违反了制度，就要受到应有的处罚。三要强化制度的自觉执行意识。制度执行贵在自觉，要认真学习、准确理解各项制度，尤其是要把维护和执行制度上升为自觉的观念、内化为一种素质、视为自己的基本职责，形成不折不扣地执行制度的习惯。
参考文献
[1]马亮:《国家治理、行政负担与公民幸福感——以“互联网+政务服务”为例》，《华南理工大学学报(社会科学版)》，2019年第1期。
[2]《开辟“中国之治”新境界——写在党的十九届四中全会召开之际》，新华网，2019年10月28日。
【本文作者为首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授】
责编：李 懿 / 贺胜兰