党的十九届四中全会提出了“加快推进市域社会治理现代化”这一重大命题。社区是市域社会治理的基石。社区稳则城市稳，社区兴则城市兴，社区强则城市强。如今，城市发展更新日益加速，超大城市治理面临一系列困境和挑战。如何夯实社区基础，实现社区善治，走出一条具有中国特色的城市社区治理路径，是一项重大而紧迫的时代课题。
古蜀文明，天府之都。作为“中国最具幸福感城市”之一、实际管理人口超过2100万的超大城市，成都市在社区发展治理方面进行了系统性的探索和实践。近年来，成都市委深入学习贯彻习近平总书记关于全面加强党的领导和创新社会治理等重要论述，认真贯彻落实党中央、四川省委决策要求，以破解超大城市治理难题为逻辑起点，以体制机制创新为动力牵引，以满足人民群众对美好生活的向往为工作取向，以夯实党的执政基础为根本目的，将创新社会治理纳入城市发展总体战略布局，提出党建引领社区发展治理的重大战略部署，初步探索出一条独具特色的超大城市治理的创新路径，取得了重大成效，走在了全国前列。成都市党建引领社区治理的理念和实践，进一步丰富了社区治理的有关理论，带来了深刻启示。
成都社区新貌 本报资料图片
牢牢把握党的领导和党建引领 这一中国特色社区治理的根本原则
“社区”一词是舶来品，治理的概念也发端于西方。所有的西方治理理论有一个共同点，那就是遵循国家和社会“两分”的基本原则。在其所有的治理理论中，执政党几乎是“缺位”的，更不用谈执政党在社区治理中起到关键性或主导性作用。
当西方的治理理论传播到中国，则遭遇了水土不服，需要进行极大的修正。与西方存在根本性差异的是，中国有执政党这一关键性因素，中国共产党的领导是中国最大的国情，是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党不仅是长期执政的党，而且是长期领导的党。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，党对一切工作的领导自然包含党对社区治理工作的领导。走中国特色社区治理之路，最根本的一条，就是毫不动摇坚持和加强党对社区工作的领导。习近平总书记指出，“最关键是要发挥社区党组织的领导、引领作用，把社区建设好，把幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等目标实现好。”
在社区治理中，党的领导是具体的，而非抽象的，这不仅要求推动全面从严治党向基层延伸，还需要充分发挥党的建设对社区治理的引领作用。成都的实践表明，通过发挥党的政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众优势，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，使社区党组织始终领导社区建设、引领社区治理，以党组织的先进性带动社区的高质量治理。成都构建了以党组织为核心，多元主体共同参与的一核多元的治理体系，在发挥好服务功能的同时，注重政治功能的发挥，确保基层社会治理充分体现执政党的意志和要求，不断厚植党执政的组织基础和群众基础，夯实党在城市的执政根基，走出了一条符合中国国情、具有中国特色的社区治理之路。
坚持将治理重心下移和提升治理效能贯穿社区治理全过程
党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。这一重大论断遵循并彰显了城市治理的一般性规律。当社会治理的基本单元层次过高、规模过大时，一般会导致治理的成本增加、行政化程度加剧、精细化难度加大，治理主体的参与和认同较难形成，治理成效受到一定程度影响。而当治理重心越下沉，治理单元规模越小，治理主体熟识度越高，治理的纽带就越紧密，治理成本就越低，治理效能则更易提升，更容易形成利益连接、情感联系、价值认同更为紧密的社区共同体。
管理学中有个就近原则：“越是贴近自己的因素，在选择中越是可能成为关键因素”。住宅小区是贴近群众的“最后一百米”，既是城市基层治理的主阵地，也是矛盾问题的集中点。根据调查，现存矛盾纠纷大多集中于小区停车难、环境卫生差、噪音扰民、旧房改造、物业纠纷等方面，这些矛盾纠纷看似很多都是小区中的“小事”，但是往往参与人数多、牵涉面广、利益复杂，造成信访频发。如得不到有效解决，往往小事拖大，大事拖炸。因此，解决这一问题，必须要推动社区治理单元下沉，将治理的重心放到社区的次生单元即小区、院落层面，以更多的精力、更大的资源投入到小区院落治理中，切实提高人民群众的获得感，有效提升社区治理的效能和水平。
探索社区治理精细化、使社区治理能够真正落地落实，是成都市党建引领社区治理的重要着力点。通过对标全国社区治理的其他先进经验，推动重心下移、权力下放、资源下划，实现组织下沉、活动下沉、服务下沉，以“强小区”作为“强基层”“强社区”的有力支撑，大力推进社区治理的网格化和“五好小区”建设，小区治理成效突出，筑牢了社区善治的基石。
不断探索将社区减负作为提升基层领导力的重要着力点
社区作为一级自治单元，具有深厚的历史逻辑和法理逻辑，社区党组织要领导本社区工作和社区治理，肩负着教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，社区自治组织要依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。一段时期以来，社区逐渐演变为街道下的“第四级”管理体系，承接上级下达的大量行政性事务。过度行政化使得社区组织和社区干部难以聚焦主责主业，“社区工作机关化”“社区服务被动化”“联系群众表面化”现象日益凸显。
针对社区过度行政化带来的社区负担加剧的突出问题，中央要求开展社区减负工作。要在一定程度上挖掘和释放社区两委被过度行政化所抑制的社会性要素，使社区更多地回归社会性和自治性。当然，社区去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上级和街道对其行政管理的职能，更不是要祛除党组织的政治属性和政治功能，而是要完善社区治理体制，实现社区组织的角色归位，使社区党组织和自治组织能够集中精力，真正深入基层一线组织动员群众、服务凝聚群众。
社区减负的过程就是提升基层领导力的过程。对于社区组织而言，无论是群众组织力、社会号召力，还是沟通协调力、创新创造力，更多赋予的是非权力影响力或者软权力影响力。成都市通过改革创新城市社区治理体制，助推社区回归本职本位。实施社区减负提能，严格推行社区准入制度，加大行政事项服务外包力度；重构社区党组织、自治组织、社会组织、社会企业之间的关系，探索“放权”与“让利”的管理模式，充分发挥各自角色的功能，让“专业人做专业事”，不越位，不错位，不失位。成都市基层减负卓有成效，根据千余名社区工作者的问卷结果显示，在材料报表、会议会务等行政事务方面的减负力度大大增加，社区干部减负成效感受明显。在社区减负的进程中实现了去行政化、强领导力的双重功效。
将发展营造融入社区治理 实现治理与发展良性互动
长期以来，无论是理论层面还是实操层面，社区工作普遍侧重于单纯意义的治理，重点在如何把社区治好，大都着眼于通过行政力量和社会力量推动。但在实践中，单纯意义上的强调治理会遇到一些瓶颈，比如社区过多依赖外部输血、自身造血能力不足；社区治理资源存量有限、增量不足；行政化社会化手段有余、市场化手段不足等等。
破解这一问题的关键，在于将社区工作当作一个系统工程来抓，既强调社区治理，也重视社区的发展营造。成都市深度把握城市治理和基层工作规律，在全国率先提出社区发展治理的重大命题，首创性地将社区的科学发展和有效治理紧密结合起来。通过破除“单纯治理论”“发展治理先后论”等传统思想，以发展的眼光看待社区治理，以治理的方式促进社区发展，做到社区发展和治理齐抓并举、相融共进，实现社区发展和治理良性互动、共同提升。特别是将新发展理念运用于社区治理之中，培育社区企业、社区基金(会)等市场化主体力量，通过市场化思维和导向、商业化运作逻辑进行社区营造，不断强化造血功能，增强社区的内生动力和创造活力，促进社区可持续发展治理。
成都市党建引领社区发展治理的实践，走出了一条超大城市社区治理的创新之路，形成了具有鲜明特色的“成都模式”，具有很强的科学性、系统性、前瞻性，为全国社区治理提供了可供参考借鉴的成功经验。当然，新时代党建引领社区治理的“成都模式”是一项长期重大课题，需要根据理论和实践的发展不断丰富、完善和深化、提高，为探索中国特色超大城市治理贡献更大的智慧和力量。
课题牵头人：戴焰军：中央党校（国家行政学院）党建部副主任、教授、博士生导师
