摘 要:国家治理体系和治理能力现代化，首先是政府治理体系和政府治理能力的现代化。政府走在国家治理的前台，承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，因此，政府治理体系和治理能力对整个国家治理的影响重大。
关键词:国家治理 政府治理 行政体制改革
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
2013年，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，引起各界广泛的关注。2017年，党的十九大把推进国家治理体系和治理能力现代化与新时代中国特色社会主义发展的两个阶段战略安排相挂钩，提出到2035年时“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；到本世纪中叶“实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家”。
十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化“三步走”的总体目标：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”这个总体目标和党的十九大提出的建设社会主义现代化国家的目标是相融合的。
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这个主题有三层含义：第一，我们的国家治理体系和治理能力现代化，是在中国特色社会主义制度的大框架下，治理体系、治理能力的现代化，而不是其它的。第二，国家治理体系现代化是指各项制度要现代化，包括经济、政治、社会、文化等各领域的制度都要现代化。第三，治理能力现代化是制度执行能力的现代化，要使制度能够真正落到实处。
推进国家治理体系和治理能力现代化，要以坚持和完善中国特色社会主义制度为前提。所以四中全会提出“坚持和完善党的领导制度体系”“坚持和完善人民当家作主制度体系”“坚持和完善社会主义基本经济制度”“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度”“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”“坚持和完善生态文明制度体系”等十三个方面的工作要求，这些都是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要部署。
其中，坚持和完善党的领导和实现政府治理现代化，是国家治理现代化中最重要的方面，下文着重谈一下这两点。
坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平
党的领导，是我国《宪法》明确规定的。我国是中国共产党领导的社会主义国家，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势。十九届四中全会把“坚持和完善党的领导制度体系”，排在了坚持和完善中国特色社会主义制度各项部署的第一位，突出了党的领导在国家治理现代化中的重要地位。《决定》还强调“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。坚持和完善党的领导，就要在科学执政、民主执政、依法执政方面逐步完善各种制度。
第一，科学执政，就是结合中国实际，不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，以科学的指导思想、制度体系和方式方法领导中国特色社会主义事业。过去一些领导干部“拍脑袋决策”，就不是科学执政。当前，技术进步，如大数据、移动互联网、云计算等，能够给我们提供很多精准的决策支持，这样就为进一步科学决策提供了有力条件。
第二，民主执政，指坚持党内民主、人民民主，重大决策要经过民主协商、讨论，要有民意的支持和民主程序的保障。当前，不论党内民主还是人民民主，都还有一定的提升空间。如何更好地体现民意，在一些重大决策过程中、一些重大事项中能够让党员、人民群众有更多的话语权和发言权，使党的重大决策不至于因为脱离实际、偏离方向，而造成重大失误，是提升民主执政水平需要解决的问题。
第三，依法执政，指党的领导要逐步进入法治轨道。十八大以来，我们建立了很多党内法规，并且把党的法规条例也纳入到国家法治框架中。党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系”，其中就包括“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。当前我国的法律制度是比较完备的，但最大的问题是法治权威在党员干部和群众中没有真正树立起来，现实中还存在权大于法、执法犯法、司法不公等情况。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视领导干部法治思维和法治能力建设，特别强调领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十九大报告指出：“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”依法执政将是未来党领导的国家治理现代化的重要内容。
坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系
国家治理体系和治理能力现代化，首先是政府治理体系和政府治理能力的现代化。因为政府走在国家治理的前台，国家主要靠政府治理，所以政府治理体系和治理能力对整个国家治理的影响非常大。十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。
1978年到现在，我国经历过8次行政体制改革，通过这些改革使政府治理整体上由计划经济的政府转向了市场经济的政府。改革开放40多年，中国经济取得了举世瞩目的成就，中国社会发生了翻天覆地的变化，这与中国政府有效的治理有很大关系。从这点上讲，行政体制改革功不可没。
党的十八大以来，我国大力推动“放管服”改革，简政放权、放管结合、优化服务。这个改革成效明显。近两年我国的营商环境排名在全世界大幅度上升。2019年10月24日，世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国营商环境全球排名继2018年从第78位跃至46位后，2019年再度升至第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。
两年内营商环境大大改善，什么原因？第一，我国近几年大幅度降低市场准入。过去垄断性的行业不允许外资、民间资本进入，而现在市场准入降低，金融、保险、电信很多都被允许进入了。第二，“放管服”改革取得很大成就。第三，我国推进“互联网+政务”服务，改善服务方式，浙江的“最多跑一次”改革，佛山的“一门式服务”、北京的“一站式服务”、深圳的“不见面审批”，等等，借助互联网形式改善服务手段，极大方便了企业和老百姓。营商环境排名大幅上升，客观上也说明我国这几年的行政体制改革、政府改革取得了很大成效。
我国的行政体制改革过去取得了很大成就，但还有很大的改革完善空间。比如，现在政府部门的设置和纵向的行政层级设置还有一定的调整空间。横向来看，我国国务院由26个部委组成，但是现在世界上主要国家政府部门基本不超过20个，俄罗斯政府部门数量比较多，但也只有18个，其它大部分是16个、17个。这不是简单用数字衡量，一定程度上说明我国在这方面还有改革的空间。
2018年党和国家机构改革，特别强调职责要清晰，职能减少冲突和交叉，一件事情尽量让一个部门处理。例如，应急管理部整合了13个部门的职能，把公安部的消防工作、林业局的森林防火、农业部的草原防火、水利部的防汛抗旱等职能合并过来，减少各个部门都参与的情况。过去组建自然资源部、环境保护部非常难，每项职能都有七八个部门参与，现在整体归到一个部门管理，职能配置上更为科学。即使这次党政机构改革完成以后，我国这方面的制度还不完全定型，还需要进一步调整，这是今后工作的重中之重。
纵向来看，我国现在还是五级政府：中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府。按道理来讲，信息化越发达、数字化越发达，组织结构越扁平化。因为信息传递手段改变了，过去可能一级一级往下传递，现在不需要那么多会议的传递，可以减少管理层次，这样既节约了人力，也节约了物力。现在有一些试点，改变市管县体制，县由省直接来管，减少管理层次，但是实施过程中还有很多复杂因素制约。
转变政府职能，是建立和完善中国特色社会主义行政体制的难点问题。表面上看是转变政府职能问题，但实则是复杂的利益关系问题。当前仍存在权力部门化、部门利益化、利益个人化，甚至个人利益被法定化的问题。部门立法过程中“ 相互打架”的情况经常出现，说明部门在立法过程中会考虑自己部门的利益。这些都是未来行政体制改革需要考虑和完善的问题。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）教授、深圳创新发展研究院资深研究员】
参考文献
[1]《讨论拟提请十九届四中全会审议的文件》，《人民日报》，2019年10月25日。
[2]邹伟等：《开辟“中国之治”新境界》，《人民日报》，2019年10月28日。
[3]李雅云：习近平新时代中国特色社会主义法治思想的重大创新，《法治研究》，2018年03期。
责编：周素丽 / 杨 阳