【摘要】乡镇债务引发的基层财政金融领域的腐败主要反映在两个层面：一个是制度性违纪违规违法层面，这种腐败与乡镇政府体制密切关联；一个是乡镇党员领导干部舞弊贪腐层面，这种腐败是有缺陷财税制度的必然结果。这两层面的腐败有一个共性：乡镇债务负担成为制度性违纪违规违法的驱动力，并诱使乡镇党员领导干部游走于规则和法律的边缘。
【关键词】乡镇债务 财政金融腐败 制度改革 【中图分类号】D267 【文献标识码】A
乡镇债务是一个普遍存在的事实，由此而引发的财政风险与政治、经济和社会问题已经不断地显现出来。迫在眼前的问题是：如何化解乡镇债务和防止乡镇财政金融领域的制度性腐败。其实，这是一个问题的两个相互关联的方面：债务压力下，财政金融领域的腐败会伴随其中。
为了还债，制度性的违纪违规违法行为已经或正在发生，个别乡镇党员领导干部的财政金融腐败行为抬头
在债务负担压力下，乡镇财政一方面要抓经济发展，另一方面还要想方设法还债。前者受新时期“政绩锦标赛”这个驱动力的影响，后者就产生了我们在这里要谈论的问题：为了还债，制度性的违纪违规违法行为已经或正在发生，并且在这个过程中，个别乡镇党员领导干部的财政金融腐败行为抬头。
违规占用支农资金偿还债务。由于债务负担积重难返，加之农村税费改革后可供还债的财政收入少之又少，因此向上要用资金偿还债务成了首选的方式。虽然国家也在加大财政转移支付的力度，但用来给乡镇一级偿还债务的预算开支只是财政支出中的很少一部分，这部分钱很难满足乡镇债务偿还要求。为了保证民生方面的一些刚性支出，农村税费改革后，乡镇接收来自国家或上级财政支付和各种项目款的财政资金多达数十种，如来自国家财政的粮食良种、农业综合开发、退耕还林等资金，来自省财政的救灾防汛、抗旱、扶贫、教育危改、防病防疫、农田水利等专项资金，另外还有高速公路、铁路等专项资金。上述财政资金已经成为一些乡镇用来偿还债务的重要来源，这些乡镇采取的方式是从上级的支农拨款中提取一定比例作为偿还债务的资金。即便如此，对一些乡镇来说，国家转移支付连支付债务利息都不够，更谈不上用转移支付来保运转、保工资了。
出现买税卖税的制度性违纪违规违法行为。当前在一些财政困难的县乡政府和税务机关之间，存在买税卖税现象。其一，乡镇政府自定“优惠政策”吸引外地纳税人在本乡镇缴税。所谓优惠，就是纳税人解缴税款缴税低于法定税率，其中的差额就成为该乡镇政府的买税成本，虽然这种方式对债务压力有所缓解，但却不断积累起新的债务。其二，已完成税收任务的税务机构将税款“卖给”没有完成税款任务的税务部门，按卖税额的10%—50%不等的比例返还手续费，再把收回的税款当作赚钱的筹码，并把这种不正当交易当作生财之道。其三，类似于买税卖税的做法，即将以后年度的收入以优惠的方式在近期内收上来，维持当前的机构运转和完成上交任务。比如，农民愿意用货币交纳以后年度的税费，就按照应收额的90%或者80%甚至50%来收取。这种做法的实质是一种透支未来信用的短期行为。
挪用、骗取专项资金。挪用、骗取专项资金的方式很多，比如，对于独立核算的专项资金，从账户直接列支与专项资金无关的费用；对不独立核算专项资金，各种专项资金与正常经费交织在一起；采用挪用和归还专项资金不记账方式，隐瞒资金运动轨迹；在单项专项资金审计时，乡镇申请两项或三项专项资金，但做的是同一件事；对于补偿性资金，伪造支出凭证套取现金，再以“其他收入”或挂往来账形式入账，然后从中列支费用；对于报账拨款型资金，没有施工就提前开据工程发票，套出资金；把专项资金转移到下属职能部门，从中报销与专项资金无关费用；等等。
乡镇债务及由此产生的党员领导干部财政金融腐败问题，实质上是一个体制运作问题
上述乡镇负债引发的制度性违纪违规违法行为，必然造成乡镇基层党员干部群体和个人腐败的滋生蔓延，因为财政金融领域的违纪违规违法行为揭示了制度运行的如下特性：一是滥用权力。如滥用审批特权，管理部门通过提高准入门槛或增加不合理要求，谋求腐败利益。二是利用职务便利违规操作。比如，利用其职责范围内主管、经手、管理公共财产的职权所形成的便利条件，通过假借执行职务，侵吞、窃取、骗取本机构的公共财产，或通过非规范交易收受经营者以手续费、劳务费、佣金等名义给付的现金或实物。有的伪造单据，假借户头，凭空转汇私吞资金，透支储户存款、利息，收入不入账，贪污、挪用公款，为自己的亲属、朋友经商办企业提供资金和财产上的便利等。三是灰色商业贿赂和单位犯罪多发。银行业不正当交易和商业贿赂行为，主要发生在存贷款业务、票据承兑贴现业务、出具信用证（保函、资信证明）、信用卡等授信（授权）管理、结算、不良资产处置等业务领域和基建工作、营业用房装修、商业广告制作和大宗物品采购以及科技设备购置等业务环节。总之，上述乡镇党员领导干部的违纪违规违法行为都是不健全的财政金融体系运行的结果。
乡镇债务及其由此产生的财政金融腐败问题，实质上是一个体制运作问题，一方面，党和政府仍然用传统的运作模式（人民公社体制）治理农村。诸如发展乡镇企业、教育普九达标、报刊征订、各种形象工程等行政命令和群众运动式的工作部署。另一方面，乡镇政府是“行政压力型体制”的一个环节，它的特征就是以考核评比覆盖于所有行政环节和行政活动，比如发展乡镇企业、教育普九达标的校舍建设、农业结构调整、招商引资，都有明确的指标，在这种压力下，乡镇政府在超出正常的资源运作范围之外，往往作出两种选择：一种是造假，编数字向上报，搞形式主义；另一种是在工作上出政绩，表现在经济上就是举债做事，不可避免会出现财政违纪违规违法行为。
若使乡镇政府从债务泥潭中走出来，需要在制度方面进行改革
推进基层民主政治发展，树立政府依法征税和公民依法纳税的观念。政府财政行为必须有法律依据，要加强法治政府建设，使政府财政权力受法律约束；要加强民主政治建设，公共财政制度只有在民主体制的基础上才可能建立起来。乡镇政府要把税费花在公共物品和公共服务的供给上，如果民众不能成为自己缴出款项的受益者，同时大量的税款却被政府用来追求“收益最大化”的利润生产和自身的财政支出，那么结果是，收税者和纳税者都不能或不愿意承担各自应负的公共责任。
强化人大财政立法和财政监督的法权地位，进行财政金融制度改革。让当地民众来决定或选举人大代表，人大代表就能够对选民负责，代表民众行使财政监督权等权力；人大代表的职权行为受选民监督和质询；人大代表必须能够真正代表不同利益群体的权益诉求，充当社会利益表达的中介和代言人。乡镇政府不能深入地卷入资产、融资、信贷和市场信息的垄断活动中，应发挥市场在资源配置中的决定性作用。一方面，国家和省级预算对农村的转移支付需制度化、长期化，实现公共服务均等化，并使之成为地方政府稳定的资金来源；要明确制度化转移支付的目标，不能演变成乡村用来吃饭的钱。财政转移支付制度只能作为国家对农业支持保护的一部分。另一方面，加快融资机制创新，支持和鼓励社会力量兴办准公益性事业，实现农村公共产品供给主体多元化。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导）
【参考文献】
①周庆智：《基层公共财政建构的社会治理转型含义》，《学习与探索》，2018年第9期。
责编/张忠华 美编/杨玲玲
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