【摘要】城镇老旧小区量大面广、情况各异，其配套设施老化、公共服务缺项等问题直接关系到居民的获得感、幸福感、安全感。城镇老旧小区改造不仅是重大民生工程、民心工程，也是培育国内市场拓展内需的重要抓手。面对“老房子的新问题”，应不断完善老旧小区改造规范和标准，摸索建立一套切实可行、可广泛复制的城镇老旧小区综合改造运作模式。
【关键词】民生工程 老龄化 老旧小区 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
城镇老旧小区改造是重大民生工程、民心工程
城镇老旧小区改造已从各地自发推进，上升到国家层面的重大民生工程。老旧小区是指，建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。住房和城乡建设部会同国家发改委、财政部的全面摸查显示，截至2019年5月底，需要改造的城镇老旧小区17万个，涉及居民上亿人，面广量大，情况各异。
城镇老旧小区现存问题关乎民生。城镇老旧小区已历经二三十余年，陪伴着楼宇中的居民一同进入迟暮之年，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题突出，越来越难承载居民吃力的步伐，影响了小区居民的生活质量，亟需进行改造。
缺乏垂直交通，上下楼困难。老龄社会，老旧小区出现了“悬空老人”。对于年逾六旬的老人来说，从5、6楼一步步上下楼是一件很困难的事，一级级楼梯在老人面前就像一座座高山，稍不留意就会摔倒，为此，老人们常常不敢独自上下楼，每次上下楼时，都需要有人陪伴，出现了一批“悬空老人”。缺乏垂直交通还制约了居家养老，增加了独生子女家庭的负担。“悬空老人”进一步加重了“421”家庭年轻人抚养老人、养育儿女的精神负担和经济负担。此外，城镇老旧小区居民生病受伤或行动不便时，需要依靠亲属好友帮助背扶。子女如果年龄较大没办法背扶老人上下楼，只有请邻居帮忙送医院或直接拨打120。有慢性病人的家庭常常变成“急诊室”，需要在家准备很多急救设备和简易医疗器械，以应对突发情况。
公共设施老化。城镇老旧小区普遍存在管网破旧，上下水、电网、煤气等公共设施的缺失或老化问题：一是电力设施老化，电力线路消耗大，供电负荷不达标，居民大负荷用电时经常跳闸停电。二是供水管道陈旧，有的城市供水管道浪费惊人，城镇老旧小区水压低导致中高层住房经常停水。三是排水设施满足不了排水需求，有时还会堵塞，污水外溢现象普遍。四是供暖管道老化，居民冬天常常挨冻，如果供暖温度提高，老化的供暖管道可能爆裂，不但小区无法供暖，而且还要对马路“开膛破肚”。五是老旧小区楼房顶层大多是平顶，冬天渗雪水夏天漏雨，冬冷夏热，进而导致住户能源消耗巨大，还容易出现入室盗窃等问题。
公共服务缺失。城镇老旧小区建造时间较早，如养老、抚幼、文化娱乐、健身、物业等很多公共服务缺失，机动车和非机动车的存放难也是普遍存在的问题。有些建造时间比较长的城镇老旧小区没有物业管理，公共环境普遍比较差，这些问题直接关系到生活在小区里居民的获得感、幸福感、安全感。
对城镇老旧小区进行改造，圆老龄社会颐养天年的老年梦。中国已经迅速进入老龄社会，城镇老旧小区宜居改造，加装平层入户电梯和底层加坡道，可以有效解决“悬空老人”、各年龄段行动不便的伤残病人员上下楼难和出行难问题，有效提升居民生活质量，增进公共服务的公平性和可及性，减轻独生子女家庭的养老负担。将城镇老旧小区平顶改成坡顶，既提升了居民生活质量，又有利于防盗，还有利于城镇老旧小区节能环保。
改造完善公共设施，有利于城镇老旧小区环境整洁、配套设施设备完善、管理有序、居民生活便捷。一是配套设施完善，改造供电、供水、供气、供暖、排水等地下管网等设施，完善消防、技防等安全防护设施，电信、邮政等其他城市基础设施。二是补建社区服务设施、文化体育设施、管理服务用房等配套设施设备。三是环境综合整治与沿街市容市貌整治相结合，清理楼道内杂物，整理通信、供电、有线电视等各种线路，治理环境卫生等。四是房屋整修养护，主要包括旧住宅小区内房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼梯间粉饰、房屋老旧管线更新改造等。五是实施旧住宅小区既有建筑的节能改造及供热采暖设施改造，推广应用新型和可再生能源，实现污水再生利用和雨水利用。
改造城镇老旧小区成为培育国内市场、拓展内需的重要抓手
城镇老旧小区改造是中国实体经济新增长点。长期以来，房地产业是中国经济增长的主要动力。中国很多产业都处于产业“微笑曲线”的低端，而房地产业能够遍及“微笑曲线”的高中低端。从“微笑曲线”高端的设计、关键建筑材料及部件的生产，到“微笑曲线”低端的建筑施工，再到“微笑曲线”高端的房地产营销和物业管理，绝大部分都控制在中国民族企业手中。与房地产相关的房屋售后家庭装修及装修材料行业、家具行业及家电（由外国企业生产的核心零件除外）大部分都由民族企业控制。因而，量大面广的城镇老旧小区改造对经济的推动作用非常显著。
社会投资增加，促进实体经济增长。城镇老旧小区改造，可以从多方面增加有效需求，引致投资增长，促进实体经济增长。一是在提升城镇老旧小区的建筑安全性方面，按照住建部新安全标准全面加固城镇老旧小区楼房，可以直接增加节能环保建筑材料生产、加工、施工的投资需求。二是城镇老旧小区安装平层入户电梯，能够增加电梯行业生产、安装、维修的投资需求。三是城镇老旧小区平改坡和底层添加坡道，可以增加对防水防晒保温建筑材料行业的生产、安装、维修的投资需求。四是顺应了城市发展和居民生活方式改变的需要，通过重新调整城镇老旧小区内部空间环境的整治和规划，提升城镇老旧小区公共面积的空间利用率。五是城镇老旧小区公共设施配套改造，能够推动供水供暖供气和地下管道等诸多行业的投资需求。六是完善城镇老旧小区的管理运行体制，推动构建更加社会化和市场化的城镇老旧小区运行管理方式等，都需要加快推进信息网络等新型基础设施建设。七是城镇老旧小区改造将政府公共场所服务的洼地变为高地，改善智慧社区功能、增加休闲设施、养老健身设施、治安防护设施、完善垃圾弃置设施和消防设施，可以切实增强城镇老旧小区居民的获得感，促进家庭养老和社区养老产业及银发服务业的发展。
刺激消费，促进实体经济增长。就刺激居民消费而言，政府扶持城镇老旧小区改造资金有极强的放大作用。市场消费需求是有支付能力的需求，城镇老旧小区的居民大都有一定的收入和积蓄，政府扶持城镇老旧小区改造的资金会获得极大的放大效应。一是装修业迅速增长，城镇老旧小区居民大多有积蓄，相对于日益上涨的新楼房价而言，无论是简装修还是精装修，居民基本能负担得起，因而，装修业会急速发展。二是家电、家具和家庭文化饰品行业随之增长，居民家庭装修后，需要相应的家具和家电与之配套，此时，原有家具和家电损坏或已到使用年限，或者与新装修风格不匹配，都有可能被更换，从而促进这些行业增长。三是这些居民所增加的有支付能力的消费，都切实增加了实体经济的社会需求，社会需求的增加要求供给增加，从而引致投资增加，消费和投资共同增加促进实体经济增长。
“老房子新问题”：城镇老旧小区改造面临申报审批、资金筹措难等问题
城镇老旧小区改造项目申报审批难。一方面，城镇老旧小区改造的核心是增加平层入户的电梯，需要增加连廊，占用公共空间，改变容积率，大都不符合现有规划要求，随之而来的还有采光、楼间距等标准难以满足现行规划等问题。因而，根据现行法律法规，规划部门往往不批此类改造项目，城镇老旧小区改造进度缓慢。另一方面，由于城镇老旧小区改造涉及部门多，审批手续繁琐，目前，不少城市老旧小区改造，特别是加装电梯的规范性文件尚未出台，电梯加装涉及住建、规划、消防等多个部门，因而改造项目推进迟缓。多个地方政府出台的加装电梯的前提条件是业主百分之百同意，而实际上利益诉求差异大，高低层业主意见往往难以统一，电梯加装的前提条件难以实现，拖延了改造进程。此外，有的地方政府部门只接受本市、本区管理的公房和指定条件的商品房的老旧小区改造项目审批，不受理当地其他产权（如央产房、省产房、多元产权共存）的老旧小区改造项目审批。这些产权的老旧小区改造成为审批的空白，相当程度上降低了老旧小区改造的规模。
加装平层入户电梯少，装半层电梯多。现有老旧小区改造过程中，有经常加装半层入户的电梯。但对腿脚不便的老人而言，半层的几级楼梯，仍然是居住在高层的老人们上下楼的巨大障碍。因而，加半层入户的电梯，短期内可能会使居民接受，但却不利于长远发展。
资金筹措难。目前全国老旧小区改造均以政府出资为主，很多资金短缺的地方也在积极推项目，以争取中央和上级专项资金支持。全国老旧小区改造还存在有政府投资、缺乏社会投资的问题。
多措并举加快推进城镇老旧小区改造
城镇老旧小区改造的三原则。一是电梯平层入户原则。城镇老旧小区加装电梯要坚持平层入户。电梯平层入户能很好地解决“悬空老人”的垂直交通问题，实现居家养老，有效促进银发经济发展和居民消费增长。二是坚持综合改造原则。老旧小区改造要综合推进，统筹老旧小区平层加装电梯、气电暖水路、环境优化、停车位等改造，可以获得更大的经济效益和社会效益。三是坚持一个实施主体原则。老旧小区改造坚持单一改造主体，明确项目实施的责任主体，有利于降低改造的经济社会成本，也便于政府相关部门监督管理，还有利于改造后完善小区物业管理。
完善法律法规，明确政府职责。一是按照准公共利益原则对旧改立法。二是由国家规划主管部门对城镇老旧小区改造中遇到的容积率、楼间距和采光时间等问题，先行以指标管理解释的办法加以变通解决。
调整、制订符合城镇老旧小区宜居综合改造的规范和标准。制订符合旧改的技术规范和行业标准，确保老旧小区改造工程的安全和质量，明确老旧小区改造要按照一类建筑标准执行。由住建部门牵头，在试点的基础上，制定城镇老旧小区改造的技术导则（指南）；对城镇老旧小区改造相关适用技术加快制定技术标准，让节能高效低成本的新材料、新技术进入市场。
创新行政管理体制，实行“一门审批”。针对老旧小区试点的需要，可以实行区住建局负责的“一门审批”：由区住建局牵头，住建局负责协调城镇老旧小区改造项目实施中相关部门的审批文件和材料，将需要审批的材料给各部门审定并给出审批件，在规定的时间内不答复，即视为同意，并报规划部门备案。同时，区住建局负责协调统筹推进城镇老旧小区改造项目的审批及后续开工、施工、监督、与居民代表共同验收等工作。实行“一门审批”后，该部门要按照属地原则，受理所管辖区域内所有产权的老旧小区改造项目申请材料，负责审批事宜。
政府扶持，引入社会资金，推动市场化改造。推进城镇老旧小区改造的筹资方式为：居民出一点、政府补一点和社会筹一点。一是按照谁使用谁享受谁付费的原则，个人出一点，居民作为房屋产权人，对自己的房屋本体负主要改造责任，居民分摊的资金可以是居民自有资金或个人贷款，也可以来自公积金贷款。二是按照政府提供公共产品和服务的原则，政府补一点，主要用于小区水、电、气、热、通信等管网和设备及小区节能环保改造等公共设施改造。三是用市场化方式吸引社会力量参与，创新投融资机制，采取多种模式引入社会资金。
试点与典型项目引路。积极开展城镇老旧小区加装平层入户电梯示范区，以点带面促进城镇老旧小区加装电梯，逐步完善城镇老旧小区加装电梯的运行和运作机制，摸索建立一套切实可行、可广泛复制的城镇老旧小区综合改造运作模式。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部原主任、博导）
【注：本文系中共中央党校（国家行政学院）创新工程科研项目“当前城镇老旧小区改造面临的问题和对策”的研究成果】
【参考文献】
①习近平：《在庆祝中华人民共和国成立70周年大会上的讲话》，《人民日报》，2019年10月2日。
②《习近平主持召开中央政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作》，新华网，2019年7月31日。
责编/赵橙涔 美编/陈媛媛
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