摘 要:中国的国家治理是全球治理变革的重要组成部分，中国所拥有的数千年制度稳定的文化与历史资源，决定了中国的国家治理需要正确认识自身的治理任务与全球治理发展的主要命题。纵观古代中国到现代中国，国家治理路径的选择，依次经历了纵向分权、横向赋能、微观平衡的治理路径演化，并且这一路径有向更加精细化的技术治理发展的趋势。了解国家治理路径的演化，可以帮助我们进一步完善国家治理、提升治理效能。
关键词:国家治理 治理路径 地方治理 治理模式
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
在我国国家治理的宏观叙事中，合法性与有效性往往成为重要的切入口。这一切入口承认了国家治理变革是在现代政治话语体系中实现的，承认国家治理必须基于责任、民主、法治的理论基础，并切合我国的时代任务而积极推进。但值得注意的是，这一切入口的理论展开也存在内部张力。对此，如何实现国家治理转型、提升治理效能，需要从制度、技术与过程入手，从宏观、中观与微观治理三个层次，重新审视国家治理中的赋能与增效。
宏观治理的纵向分权
传统国家治理的模式
宏观治理更多关注于国家治理的总体趋势。中国的国家权力框架基于郡县制的制度设计与继承，纵向的权力结构以政治稳定作为主要目标，以中央的权力集中作为根本性制度保障。同时由于治理面积的广阔性与自然山川的地理阻隔，国家治理必须通过地方和区域的治理才能实现其整体目标，正所谓“郡县治，天下安”。因此传统，尤其是古代的中国国家治理，既体现为皇权与相权的顶层分置，也体现为纵向的中央与地方权力关系的调整。
有了郡县制的基础，传统中国的政治关系得以稳固，但是地方主义并不能在中国的传统政治中得以形成。由于世袭政治具有稳固性，传统中国的政治关系主要体现为中央与地方关系的权力塑造，通过地方行政版图犬牙交错的地理设计，通过纵向监察制度的监督机制，最终实现了古代中国数千年的政治集权与版图稳定。
现代国家治理的模式
新中国成立之后，随着政治制度的稳定，现代中国的国家治理开始根据特定时期的政治经济任务逐次展开。由于新中国是在国家积贫积弱、百废待兴的基础上建立起来的，因此当时中央政府把国家复兴视为首要目标。在一系列五年计划的目标导向下，中央根据产品分类建立了化工、煤炭、电子等政府部门，从产业布局、人才培养、产品销售等角度出发，建立了完备的产业结构与人才储备，也建构起中国产业体系与国家体系之间千丝万缕的联系。因此在计划经济条件下，在中央集权以及国家与产业捆绑的情况下，中国地方发展的差异性和市场要素被一道弱化了。
当时，为了调动中央和地方的“两个积极性”，国家治理开始尝试推进纵向分权，但是在地方政府职能没有充分发挥的情况下，上个世纪50年代后期，纵向分权以失败告终，此后类似的纵向分权也形成一轮又一轮“一放就乱，一收就死”的困局。
事实证明，在计划经济的制度背景下，由于国家治理主体仅仅停留在政府体系内部，因此这一内部纵向分权机制必然建立在“全能主义”之上。计划经济体制的失败使中国经济社会发展在上个世纪60—70年代遭遇了危机与坎坷，也促使国家治理实现政府体系的突围，开始在政府之外寻求新的治理主体。
中观治理的横向赋能
上个世纪70年代后期启动的改革开放，使我国的经济社会面貌为之一新，也为我国政府间的权力关系调整带来新的机遇，启动了我国国家治理的中观视角。
差异性地方治理的产生
在中央和基层相对稳定的情况下，我国的治理变革是从中间层级的政府进行突围的。无论是经济特区还是沿海开放城市，改革开放首先体现为一个中央向地方纵向赋权的过程。这种制度性的放松管制，最终使我国形成沿海、沿江、沿边等逐次开放的格局；地方利益得到重视，纵向的政府间关系也在政治、行政关系之外，呈现出财政关系的特点，这也一度被称为“财政联邦主义”的治理格局。
中央与地方分税制的改革和“财政联邦主义”理论的提出，意味着在中国宏观的国家治理之外，出现了差异性的地方治理内容。同时，这一改革伴随着世界范围内新公共管理运动的崛起，改革政府、对政府角色再定位成为全球公共治理运动的呼声。在这一背景下启动的改革开放，其重要成就之一就是地方治理的多样性与差异性得到了中央政府的肯定；中央政府也通过一系列的“政策试点”进行了新一轮中央和地方政府权力的调整过程。与上个世纪50年代后期不同的是，这一纵向授权是在完成经济特区等特殊市场监管区域的设计之后，中央直接绕开省级政府完成的。
在中央对深圳等经济特区的“越级”赋权之后，是地方政府与企业关系的调整。深圳等地方政府相继赋予了企业在该区域开展市场活动的自主权。可以说，经济特区的成功之处在于，在获得中央的权力支持之后，地方政府形成了基于企业自主权的市场机制，形成了地方政府对于企业和市场赋能的过程。
社会组织在治理领域的觉醒
市场经济的启动同时激发了社会力量的觉醒。在沿海开放地区，基于权利认识的社会团体逐步组织起来，并积极参与地方治理。一些中介组织依托政府部门，形成了合作的、嵌入型组织，一些组织仍然在为独立运作而努力。但不管怎么说，改革开放带来的纵向分权、横向赋能从中间政府激发了国家与地方治理的活力，使得企业和社会组织开始了有了参与治理的基础。在执政党的统一领导下，中央政府、地方政府、市场部门、社会组织都相继发挥了在公共治理中的能力优势：中央政府完成国家层面的制度安排、宏观政策，并通过中央政府监督管理的国有企业实现在基础设施建设、产业布局方面的国家意志；地方政府通过区域经济发展的政策激励，集中力量完成地方经济社会发展，提升本区域的公共服务水平和质量；社会组织则在政府和市场之外，通过提升社会活力，为国家的整体性繁荣提供经济与社会保障。
微观治理的权利平衡
微观治理考察基层治理的政策执行。中国这一超大的政治体由千万个分散的治理单元构成。如果说央地关系涉及权力的纵向调整，那么微观的村庄与社区治理则意味着权利的平衡，并在秩序优先的框架下，日益形成多样化的微观治理竞争态势。
微观治理的困境
微观治理主要体现在基层治理和村社治理之中。需要看到的是，中国的村社治理是在工业化、城市化的背景下进行的，是在世界罕见的人口大流动中进行的。在集权的、传统社会的制度框架下，城市治理体现为街居治理，农村治理多体现为宗族治理。无论是城市还是乡村，依托熟人社会的治理单元都保持着长期的稳定性，但是上个世纪后期的城市化浪潮把亿万农村人口卷入城市、带进工厂，改变了中国的城乡结构，也改变了中国传统的基层治理模式。在市领导县体制确立之后，乡村的土地权上收，失去了土地权的支持，一度繁荣的乡村工业开始纳入以县为治理单位的体系之中，从而使转型中国同时面临城市的繁荣与乡村的衰败，国家治理也同时面临城市治理与乡村治理的双重任务。
微观治理的推进与改善
基层社会是国家治理的神经末梢，也是中国国家治理与社会治理的基础。在市场经济启动的权利意识深入个体之后，基于户籍管控的数千年的农业社会治理模式面临困境。在确定城市承载力的前提下，国家逐步放开了中小城市的落户限制，这种限制的取消既是顺应城市化的大趋势，也是对于人民“城市权利”的确认。同时，国家启动的“乡村振兴”“精准扶贫”总体性战略，给予贫困群体更多关注，使无力转移到城市的乡村人口能够捍卫自身的权利与尊严，缓解了转型期间的城乡对立，使城市化的基本任务得以完成。
国家治理的发展伴随着权利的扩张，在秩序优先的村社治理中，一些饱受争议的、基于生物信息提取技术的设施如人脸识别等也进入日常生活，这些技术一方面有利于确保转型期的社会安全，另一方面也给微观治理带来了新的反思。技术应用的前提是制度，制度的规范化表现是法律，在法律相对滞后的前提下，微观的村社治理尤其需要防范行政权力的无度扩张，需要防范公共治理的技术依赖、清醒认识电子治理可能产生的负面代价，并在智能时代建构权力与权利的新的平衡机制。
结论
中国的治理是全球治理变革的重要组成部分，中国所拥有的数千年制度稳定的文化与历史资源，决定了中国的国家治理需要正确认识自身的治理任务与全球治理发展的主要命题。在新公共行政、新公共管理与新公共治理的运动变革中，中国依次选择了纵向分权、横向赋能、微观平衡的治理路径，并且这一路径有向更加精细化的技术治理发展的趋势。这一系列治理模式，都建立在企业与公民个体独立的基础之上。事实上，没有个体的独立，企业就没有明辨市场的能力，政府就丧失了判断国情的基础，国家就失去了治理的活力，这既是我国70年国家治理变革的基本结论，也是未来国家治理发展的价值指向。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”（项目编号：19BZZ085）的阶段性成果】
参考文献
[1]毛泽东：《论十大关系》，1956年4月25日。
责编：李 懿 / 司文君（见习）