摘 要：从党的十八届四中全会提出要坚持“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，到党的十九届四中全会指出要加强“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，是对这四大治理方向重视程度的又一次提升。充分了解“四维治理”所具有的不同内涵、重要意义，并对其逻辑关系进行研究分析，以及更好加强“四维治理”，对于更好将制度优势转化为治理效能有着重要意义。
关键词：治理效能 国家治理 系统治理 依法治理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这一决定内容丰富、意义重大。《决定》在已有基础上进一步将国家治理体系和治理能力现代化与坚持和完善中国特色社会主义制度相结合，深刻地阐明了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要价值。领会《决定》精神，需要我们深刻理解坚持和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化之间的内在逻辑。《决定》将“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”作为“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的重要途径，则是上述内在逻辑的重要体现。
“四维治理”的提出与意义
“国家治理体系和治理能力现代化”的首次提出是在党的十八届三中全会，与“全面深化改革”“发展中国特色社会主义制度”一脉相承。党的十八届四中全会提出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。党的十九届四中全会进一步指出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。从“坚持”到“加强”，表明党中央对“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”重视程度的不断增强。我国全面深化改革已进入深水区，面对日益复杂的国际环境和国内社会主要矛盾的变化，只有“加强”这四个方面治理，才能助推国家治理体系和治理能力现代化的进程，进而更有效地将国家制度优势转化为国家治理效能。
“系统治理”“依法治理”“综合治理”和“源头治理”不仅仅是“四个维度”，而且是“一个体系”。系统治理是基于系统的思维，从整体性的角度进行有效治理；依法治理强调对法律的敬畏感，是废弃“人治”的窠臼，坚守“法治”的神圣，体现治理的科学性、公平性和公正性；综合治理是国家治理的重要组成部分，文明和谐的社会主义社会必然是共建共享、风清气正、安全守法、井然有序的祥和景象；源头治理突出从根源、本质上有效应对复杂的社会经济问题，力求“连根拔起”、对症下药、药到病除。
这四个维度本是一个体系，是中国特色社会主义治理体系的伟大建构，四个维度相互联系共同构建起现代化的治理网络。而“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”就是要在“坚持”的基础上作出进一步的强化，这一诉求本质上是构建国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，是把国家制度优势转化为国家治理效能的有效途径。
关于加强“四维治理”的几点思考
强化：联合动态的系统治理
现代社会是复杂的风险社会。贝克提出“风险不仅跨越民族国家的边界，也模糊了生产和再生产的界限”，表明了风险无孔不入，现代社会中的各个领域、不同阶层都会受到潜在风险的威胁，风险一旦脱离“潜伏性”的外衣，将会导致财产甚至生命的毁灭，因此现代化治理体系和治理能力所体现的系统治理应然是“联动整合”的。
“联动”是指联合治理和动态治理。联合治理的解构可以呈现出不同的叙事类型，从现实和虚拟的角度，联合治理是指现实社会治理和虚拟网络治理的联合；从治理结构的角度，联合治理是指经济系统、政治系统、文化系统、社会系统、生态文明系统的联合治理；从治理主体的角度，联合治理是各级党委、政府及其部门、企事业单位以及公民的参与式治理；从治理过程的角度，联合治理则是基于事前、事中、事后的全过程的程序性治理。而这种联动不仅仅是遵循和坚持既有的治理结构和治理体系，它必然体现出“动态”的特点，这种动态就是创新、更新和升级。例如，现代化的进程伴随着城市化的发展，而兴建垃圾焚烧厂、核电站等大型工程往往会遭遇公众的抵制，究其原因就是在风险评估的闭环系统中缺失了“社会理性”，因而现代化的风险评估系统应该从评估主体、评估方法、评估内容、评估过程中注入“人文主义”的思维[1]。
同时，“动态”的另一个特性就是及时、适时。现代社会是信息化迅猛发展的社会，大数据技术的发展推动了人工智能、区块链等行业的兴起，继而国家治理体系和治理能力应该与时俱进，跟上互联网发展的科技潮流，充分利用大数据的信息优势，构建完备可靠的即时响应体系和监管机制，建设智慧政府；同时，强化线上和线下的系统治理，互联网的发展是一把双刃剑，需要谨慎有度地利用信息科技，同时也需要警惕预防信息科技所带来的各种风险。
完善：全面深化依法治理
全面深化依法治理不仅要坚持依法执政、依法治国、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，还要深入落实法治秩序、法治思维、法治方式[2]。
坚守法治秩序是全体公民的责任，不仅包括公民自身守法懂法，还包含政府工作人员遵从法治准则，知法守法；运用法治思维既是遵从法治的规制，确保权力的使用、权利的维护都以法律法规为依据，对“法无明文不可为”与“法无禁止即可为”所指代事项应有清楚认知；应用法治方式，就是遵从法治的原则，以内化的规范、自律建构科学合理的组织结构、权力结构，强调办事准则的规范化、标准化，处事公平、公正、公开、民主，保证制度体系的廉洁清明。同时，强调法治主体的主动性，例如，被广泛议论的《未成年人保护法》，法律本身所具有的滞后性，无法防范超脱既有法治范畴的社会问题，但是法治主体是权益应变的，在社会问题的影响未演化成社会稳定风险之前，及时响应、展开讨论，主动面对问题、处理问题、化解问题，树立法治主体的权威性，将法治理念植入人心、融入社会行为之中，进而提高法治理念的覆盖维度，力求实现公众知法守法、懂法用法，用法律武器保护自己；公务人员依法执政、依法行政，不违规、不违法、不犯法，形成风清气正的法治社会的局面，进而推进治理结构的法治化、治理体系和治理能力的现代化。
发展：共建共享的综合治理
综合治理是社会治理的一个重要研究范畴，党的十八届四中全会将其上升到国家治理的层面，十九届四中全会则将之进一步强化。国家治理体系和治理能力现代化的实现，需要通过各个层面、各个方面的治理体系和治理能力现代化具体体现出来，推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是当前和未来各级党委、各级政府的重要任务，也是全社会（包括企业、事业单位、社区）的一项重要任务，甚至包括公民个人，因为没有公民的参与，就很难实现国家治理体系和治理能力的现代化。因而，综合治理的提高需要全社会的共建共享。
“共建”强调发挥社会力量的独特价值、激发社会活力，在党的领导和政府的主导下，培育和发展社会组织，充分释放社会组织成长的空间，促进社会自治。同时，也要注重现代化公民的培育，提高公民理性素养，塑造自尊自信、理性平和、亲善友爱的社会心态；“共享”强调的是一种开放的心态，政府主体应更多地让公众共享决策参与权，扩大公共参与，拉近公众与政府之间的权力距离，全球化的政府数据开放运动在一定程度上提高了公众对政府的信任感，通过提高政府自身运行的透明度来构建政民互动的政治基石；作为社会主体的共享就是提高人际信任和信息分享，这种信任不仅是公众之间的信任，也是公众与各类组织之间的信任，这种信任的建构就是基于信息的共享进行粘合，从而提高社会群体之间的协同性，共建和谐社会。
升华：前瞻有效的源头治理
源头治理就是指抓住主要矛盾或者矛盾的主要方面，从根本上识别问题、分析问题、解决问题，进行预防性治理。奥斯本提出“预防而不是治疗”，具有前瞻性、预见性的政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，前瞻性政府就是要主动、预先识别未来可能遇到的现实问题，防微杜渐，而这种前瞻性在信息化发展的当下取得了不俗的成效。人工智能、大数据技术、区块链等信息化发展助力政府主体可以充分利用大数据实现有效预测。
“有效”的源头治理不仅仅可以实现基于大数据技术的预测，还应强调治理手段、措施的落实，诸多公共政策未能发挥应有的功效在于落实的过程差强人意，可能产生了公共政策过程中的“立交桥”现象[3]，即公共政策在宏观、中观层级的执行顺畅，在微观层级政令不畅，而这一问题的消解就是升华源头治理的关键节点，因而不仅需要强化治理决策的科学化、民主化和法治化，更要注重“需求化”的执行机制和评价机制。
结语
党的十九届四中全会提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，四维一体，相互联系。其中，系统治理是总领，依法治理是前提，综合治理是基石，源头治理是关键。
系统治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的总领，国家治理只有从整体着眼、联合动态演进，才能全面实现国家治理体系和治理能力现代化；依法治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提，法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要依归，没有法治化，就不可能有国家治理体系和治理能力现代化；综合治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要的基石，只有加强综合治理，才能形塑和谐社会，实现社会治理的现代化，国家治理体系和治理能力现代化需要以社会治理现代化为基础；源头治理是提高治理能力的关键，现代化政府应是智慧、智能的，能够积极主动识别问题、从源头解决问题。只有加强源头治理，才能确保提升国家治理的效能。“四维治理”之间的关系是相互内嵌的，形成的治理结构服务于治理体系和治理能力的现代化[4]。
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是关系党和国家事业兴旺发达，国家长治久安，人民幸福安康的重大问题。在党的集中统一领导下，加强“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，是把国家制度优势转化为国家治理效能的有效途径，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要推手。深刻理解“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”及其相互关系，不仅对于各级党委、政府推进国家治理体系和治理能力现代化的实践具有重要指导意义，而且对于推动社会科学界深化有关坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的理论研究具有重要的学术价值。
【本文作者为北京航空航天大学公共管理学院教授；北京航空航天大学公共管理学院博士生杨正对本文亦有贡献】
注释
[1]胡象明、张丽颖：《科学主义与人文主义视角下大型工程社会稳定风险评估困境及对策探析》，《行政论坛》，2018年第2期，第118—125页。
[2]吴开松、杨爱琴：《公共政策执行及其系统治理研究——基于公共政策“立交桥”现象分析》，《学习与实践》，2018年第6期，第58—64页。
[3]张海洋、李永洪：《依法治理:党风廉政建设现代化的战略选择》，《广西社会科学》，2016年第09期，第1—4页。
[4]叶中华、董鹏：《提升国家治理能力的理论思考与实践方向》，《国家治理》，2019年第02期，第28—38页。
责编：李 懿 / 贺胜兰