摘 要:党的十九届四中全会指出，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。坚持和完善行政区划制度是优化政府组织结构、构建行之有效政府治理体系、提高国家行政管理水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新发展形势下，完善行政区划制度应始终坚持党的领导，充分发挥中央与地方两个积极性，不断提升以人民为中心的国家治理效能。
关键词:行政区划 国家治理 以人民为中心
【中图分类号】 D62 【文献标识码】A
党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系；必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能；要完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。《周礼》篇首有言：“惟王建国，辨方正位，体国经野，分官设职，以为民极”。行政区划制度是国家对行政区域的划分及其地方政权的建置，是政治行政体制的重要组成部分，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这就要求，在国家治理体系和治理能力现代化的整体框架下，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，系统推进行政区划制度改革与创新，构建系统完备、科学规范、运行有效、为民服务的中国特色的行政区划制度体系，助推国家行政体制、政府职责体系以及政府组织结构的进一步优化，最大限度地发挥中央和地方两个积极性，切实把制度优势更好地转化为国家治理效能。
始终坚持党的领导：完善行政区划制度的历史之维
行政区划制度作为国家政权建设和中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党治国理政的基础性制度框架。新中国成立70年以来，行政区划制度改革之所以能取得显著成效，关键是在改革实践中很好地坚持了中国共产党的领导。历史经验充分说明，行政区划制度改革中坚持党的领导，不但是必要的，而且是完全可行的，它是中国特色社会主义行政区划制度变革的特点和优势。
行政区划制度改革与创新是一项涉及面非常广的系统性复杂工程，不能按照“头痛医头、脚痛医脚”的传统思路进行零敲碎打和碎片化修补，而是应该使该制度各个方面、各个环节的改革形成联动，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。同时，这一目标的实现需要更好发挥党总揽全局、协调各方的领导作用。
新时代行政区划制度改革与创新的任务更加繁重、面临的环境更加复杂，只有毫不动摇地坚持党的领导，把党的领导落实到行政区划制度改革工作各方面各环节，才能保证行政区划调整与变革沿着正确方向稳步前进，进而提升国家治理效能水平。一言以蔽之，中国特色的行政区划制度要向更加成熟、更加定型、更加完善和更加巩固发展，必须毫不动摇地坚持和强化党对行政区划工作的领导，始终保持行政区划工作正确的政治方向。
充分发挥中央与地方两个积极性：完善行政区划制度的空间之维
政治行政体制改革反映到空间层面，就是要科学处理中央与地方之间的关系，充分发挥中央与地方两个积极性，即在保证中央绝对权威和统一领导的前提下，使全国各地方的发展潜能得到充分的释放和发挥，实现中央与地方在经济社会发展过程中的协同双赢。
行政区划制度作为国家政治行政体制的重要组成部分，是一种体现国家结构类型的制度，是中央管理地方、划分和配置地方政府职能的重要手段。纵观中国行政区划制度的变革与演进，基本上是围绕“如何处理中央与地方间的关系，优化政府间权力与层级配置”而展开的。新中国成立70年以来，我国正是通过对行政区划制度的改革与创新，有效地实现了国家对政府层级、组织结构、职能权限的有效调整，建立了层级分明、运转顺畅的国家治理体系和组织结构，既防止了地方过于强大、中央管理权力分散的状况的产生，又防止了中央管理过死、地方缺乏积极性和主动性的弊病的出现。在中国特色社会主义进入新时代的今天，必须进一步通过完善中国特色行政区划制度来科学处理中央与地方之间的关系，优化政府职责体系和政府组织结构，助推构建职责明确、依法行政的政府治理体系，以充分发挥中央和地方两个积极性，最大限度地推进我国的制度优势向国家治理效能转化。
不断提升以人民为中心的国家治理效能：完善行政区划制度的实践之维
行政区划制度属于上层建筑，其价值追求在古代是“以为民极”，新时代则是“以人民为中心”，其基本功能必须服从或服务于党和国家一定时期的中心工作。换言之，作为国家行政管理和提升国家治理能力的基础手段，行政区划制度建设的一切工作和活动都必须围绕国家治理的中心任务展开，其根本目标和基本任务在于通过行政区划制度改革与创新来不断提升各级政府的治理能力，推动国家治理体系和治理能力现代化，进而全面提升国家治理效能。
例如，新中国成立初期，党和国家的中心工作是巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序，体现在行政区划工作上就是要建立既有利于中央对地方形成强有力的控制又有利于人民群众参与国家事务管理的行政区划制度。具体包括设立大行政区、划小省制、调整划小县乡管理幅度、创设民族区域自治制度等。改革开放之初，党和国家工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，行政区划工作的根本任务就是为经济建设服务，具体包括撤公社建乡镇、市管县体制的推行、经济特区的设立等。随着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，新时代行政区划制度建设必须坚持从我国国情出发，加快建立健全现阶段国家治理急需的、满足人民日益增长的美好生活需要的行政区划制度。具体来说，就是要沿着国家治理体系和治理能力现代化的总体思路，围绕推进民主政治建设、空间布局优化、经济快速增长、城乡一体发展、公共服务供给、民生持续改善、社会治理有序、文化保护传承、跨界生态善治等方面，构建和完善中国特色行政区划制度。对此可以通过撤县设市、撤县（市）设区、少数临近城市合并等方式来逐步提高中心城市和城市群综合承载及资源优化配置能力，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供有力保障。
【本文作者分别为湖南大学公共管理学院教授，中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部讲师】
参考文献
[1]吴学安：《确立跨行政区划司法管辖制度关键在于去行政化》，《民主与法制时报》，2017年12月2日。
[2]叶桂郴：《中国行政区划的前世今生》，《文史春秋》，2017年10月。
责编：董 楠（见习） / 贺胜兰