摘 要:“制度的生命力在于执行”，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，国家的一切工作和活动都必须依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。如何强化制度执行，需从理解、诊断、督促三个方面进行考量。
关键词:制度执行 理解 督促
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
新中国成立以来，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，不断探索实践、改革创新，建立和完善了由根本制度、基本制度、重要制度等构成的社会主义制度体系，形成和发展了涵盖党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面的治理体系。“制度的生命力在于执行”，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”。
如何强化制度执行力、提升制度实施效果，成为我国国家治理现代化的重大理论与实践课题。为此，必须深入理解制度执行的内涵与规律，循证诊断制度执行中的障碍及其成因，科学督促制度执行及其效果。
理解制度运行的一般性规律
要理解制度执行，首先要理解制度。国家治理视域中的制度，代表着相对持久稳定的普遍理性，赋予公共活动以稳定性和牢固性。国家治理制度对重复性、程序性公共治理行为具有双重意义：既是对它们的规范和约束，也为其提供正当性和合法性支撑。制度之所以能发挥这些作用，在于其包含了为公共生活“提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”（斯科特，2010）。制度具有多重面相——符号要素、社会活动和物质资源；制度不仅是一套符号系统（文化—认知信念、规范和规则），还需要活动与资源的维持——“活动”体现了制度不仅是一种“属性”或状态的制度，还是一种生产和再生产“过程”的制度，“资源”包括制度所依靠的承载、传递和实施工具（斯科特，2010）。
制度的有效运行，意味着公共生活的制度化；制度化意味着制度所蕴含的普遍理性胜过了具体行动的特殊理性，意味着制度规定规范了行动者的理性权衡，意味着制度规范成为了压倒性的行动逻辑。制度化既指一种历时性过程，也指已获得某种确定状态或属性的一套社会安排；当制度规范逐渐实现再生产时，“会把它们自己的存在归因于相对自我激发的社会过程”（Jepperson，1991）。坚持和完善社会主义制度体系、治理体系和各项管理制度的实质就是国家与社会生活的深刻制度化，其目的就是要确保我国各层各级公共生活的社会主义属性或状态（本色）不变质、不变色、不脱轨，同时也是各级各类各项制度影响力和规范力的生成、维持和发展的过程。
制度影响力的源泉或制度规范力的支撑，主要有三：制度的规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素。这三类要素构成了一个连续体，“其一端是有意识的要素，另一端是无意识的要素；其一端是合法地实施的要素，另一端则被视为当然的要素”（Hoffman，1997）；它们以相互独立或相互强化的方式，构成制度规范力的支撑体系。制度的规范力，既是推动制度执行的动力机制，也是促进制度遵从的力量保障。
绝大多数公共治理制度的贯彻实施都至少包含着两级传播、双层理解和二次执行。制度的传播包括制度的发布、宣传或解读等，一般都包括制度制订者或授权发布者向中间层党委和政府机构或其它官方媒介的传播，以及中间层向终端目标人群的传播；两级传播过程中必然会发生双层理解，即传播者的理解和终端受体的理解；这一过程其实又包含着二次执行——第一次是中间层的制度执行，第二次是终端的制度遵从或制度化。我们通常所讲的以及下文中未作特殊说明的制度执行，指的是广义上的“第一次执行”或又称为“中间执行”，即中间层党委和政府基于其对制度的认识和理解，进行制度宣传、解释和传播，并采取措施贯彻落实制度规定，促成终端属性、状态或活动的制度化（即“第二次执行”或又称为“终端执行”）。尽管从逻辑上讲，前者的有效并不必然导致后者的有效，但是由于前者以后者为目的、且两者存在时间上的先后关系，因此，在实践中，我们常常以终端执行情况作为衡量中间执行力的决定性指标。
通常所讲的制度执行力，即指中间层党委和政府贯彻落实制度的力度、质量和效果，并最终体现在终端受体的属性、状态或行动绩效上。如前所述，中间层制度执行力不仅受到中间层党委、政府和领导干部对制度理解、传播和实施的影响，而且还受到制度本身的规范力、制度执行体系中顶层组织的宣介和推动、终端受体对制度的理解与认同等因素的影响。无论是制度本身，还是上顶层、中间层、终端层，对制度执行力的贡献都可以归结为三股力量：规制力、规范力和文化—认知力（共识力），这三者共同构成制度执行的能量场或力量场。这种力量场背后的支撑是制度资源与制度活动。据此分析，我们可以整理出以下公式：
制度执行力=（制度·上顶层·中间层·终端层）规制力＋规范力＋共识力。
概言之，制度执行就是要传递、丰富和强化制度影响力（共识力、规范力和规制力），将对象（人、事、物）的属性、状态、行为绩效予以制度化。
制度执行中需要破除的障碍与其成因
总体上讲，“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系”，为我国“政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障”。然而，这并不意味着我国国家制度和国家治理体系的运行和实施已然完美无缺；相反，总是有一些制度、一些方面、一些环节，在一些地方、一些部门、一些干部那里未得到认真贯彻和落实，致使我国国家制度和国家治理体系的显著优势未能在全国各地充分、均衡地得以发挥。
制度执行中最为常见的问题是“做选择、搞变通、打折扣”，但现实中远不止这三类问题。理想的制度执行具备系统完整、内容全面、对象精准、资源高效、力道充要、无负面后果等特征，缺损这些特征的制度执行都是有问题的。照此，我们可以将制度执行中存在的问题分为以下几类：
系统不完整。制度影响力的发挥、制度化目的的实现，需要一个系统的过程。这一系统过程一般包括三层行动者、两级传播、双层理解、二次执行。其中任何一个要素或环节缺损，都会导致制度执行出现问题。如果传播环节出问题，会导致政策传播不到位、不能充分传达到终端遵行层的行动者，其极端表现就是通常所说的“政令不出中南海”；如果中间执行层责任不明确、指派不合理或缺乏责任心，制度执行就可能沦为“纸上谈兵”；如果中间执行层或终端遵行层对制度的理解出现偏差，就可能影响制度执行及其效果。
内容不全面。各级各类制度虽然在具体内容规定上差异很大，但却也存在类型学上的共通之处。从道义模态上讲，无外乎三类、六种命题——必须（肯定或否定）命题、允许（肯定或否定）命题、禁止（肯定或否定）命题；从规则类型上讲，不外乎七小类——边界规则、身份规则、策略规则、信息规则、聚合规则、范围规则、收益规则（Elinor Ostrom，2005）。内容方面的制度执行不当或不力主要表现为：第一，变更性执行（制度执行中的“搞变通”），譬如变更制度规定的道义模态（常常是将必须或禁止模态降为允许模态，或对制度规定所严格要求或禁止的行为或事态听之任之），变更规则的具体内容（上述七类规则都有可能被变更）；第二，选择性执行（制度执行中的“做选择”），包括只执行对本部门或本地区有利的或容易执行的条文、针对性选择制度规定中的部分对象予以规制、只在特定时间或区域实施制度等等；第三，不充分执行（制度执行中的“打折扣”），包括执行力度不充分（降低制度道义模态要求）、执行对象不充分（只选择部分对象作为典范）、执行范围不充分（只选择部分区域作为样板）、执行时间不充分（只选择特定时间段运动式执行）等等。显然，“不充分执行”基本上是“变更性执行”和“选择性执行”的派生混合。这些执行中存在的问题将导致制度执行的不充分、不均衡、不公正等后果，并反馈性地减损制度的公信力。
机制欠科学。制度的贯彻落实，制度化效果的显现，需要科学有效的实施机制。概括来讲，制度执行主要有三大机制：传播机制、表达机制和效力机制。制度传播包括对制度的宣传介绍、说明阐释，主要目的是广而告之，解决制度认知问题。制度表达指的是将制度精神气质与具体内容通过各种工具或“传承者”予以体现和展示。有学者将其归为三类——文化、政权与组织（Jepperson，1991）；也有学者分成四类（见表1）——符号系统、关系系统、活动、器物（Scott，2014）。制度的效力机制，也即制度化的作用机制，主要有三类：（利益方面的）回报递增机制、（规范方面的）承诺递增机制、（认知方面的）观念日益客观化。
相较于理论期待，制度执行实践难免贫弱：第一，制度宣介渠道比较老套，主要仍以广播电视、官方报纸、政府公报、墙报、横幅等为主，未能有机整合各种新兴传播渠道；形式、内容和用语等也比较正统、严肃，制度说明和阐发不够“贴心”、不够“追身”、不够鲜活，难以吸引眼球和激发转发意愿；第二，制度表达机制方面比较片面，偏重规制性的法律、规则、权力体系、监管、制裁和器具，以及政权和权威体系，在开发利用文化—认知性和规范认同的传承机制方面相对较弱；第三，相应地，在效力机制的应用方面较为重视规制力和回报递增机制，而不够重视承诺递增机制和观念日益客观化作用的发挥。
制度执行方面的诸种不足导致国家制度和国家治理体系的制度化效果存在时间上间歇、范围上不周延、程度上不深入、区域间不平衡、对象间不公平等一系列问题。究其深层原因，主要有以下方面：
观念认识不足。首先，不少领导干部的制度意识和法治思维有待优化，甚至有些干部缺乏制度自信；其次，相当多的领导干部缺乏系统的制度执行理论知识，对制度运行逻辑了解不深入，一些干部甚至缺乏制度学的一些基本知识；第三，不少公职干部忘记 “道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”（《论语·为政》）的道理，只知道机械执法，而忽视了制度的规范力和文化—认知力；第四，一些干部的特殊理性和特权意识比较强，内心信奉的是“权大于法”的逻辑，在制度遵从方面未能做到“身先士卒”。
自身或地方利益作祟。不可否认的是，制度执行部门及党政干部也有其自身的特殊利益。当制度要求与地方利益、部门利益或个人利益相悖的时候，如果制度意识不强、督察不严的话，在制度执行时就有可能“做选择、搞变通、打折扣”。此外，还有些部门或干部在制度执行中对“裙带关系”实施利益保护乃至利益输送，有的甚至还会“公报私仇”。
缺乏科学的执行体系。在观念和利益可能相悖的情况下，制度运行和贯彻落实需要一套科学的、全面的、系统的执行体系。然而，我国现行各级各类制度执行体系都或多或少地存在着碎片化、片面化、间断化等特征，尤其缺乏科学合理的制度执行问责制度。
制度设计存在问题。包括制度目标设置不合理（过于理想很难实现）、政策目标或要求含糊不清（缺乏明晰的评估标准）、制度设定的价值取向与执行者的价值观或利益相悖（价值冲突）。
制度实施资源模糊。参照马特兰德的“模糊—冲突”政策执行模型（Matland，1995），当不存在实现制度目标所需的技术时，当不同的组织无法确定在执行过程中所要扮演的角色时，或者当一种复杂的环境使执行者不知道应该使用哪种政策工具、如何使用，以及使用后会产生什么影响时，制度实施资源就会变得模糊。
强化制度执行的策略与机制
尽管从逻辑上讲制度执行并不能完全决定制度化效果，但它却是我们可以调控的实现制度目标的保障措施。因此，有必要系统而全面地优化和强化制度执行。针对上述问题及其原因，可以采取以下措施督促制度执行。
首先，建立一个制度执行的督察体系。在各级党委的领导下，在国家和各级地方监察委员会中设立专门的制度执行督察机构体系（可以整合各级政府法治部门的部分力量），建立至上而下的统一督察体系，专司制度执行督察职责。同时，建立健全制度执行的社会反馈机制，帮助解决制度执行督察信息不对称问题。
其次，系统总结经验，形成一套规范制度执行的制度体系。有研究者将此称为“制度执行元制度”。执行元制度主要用以规定制度执行的基本原则、组织体系、运作机制、工作流程，以及执行过程中的资源配置机制及执行监控机制，等等（莫勇波、张定安，2011）。执行元制度的核心目标是通过规制力、规范力和文化—认知力，诫勉中间执行层的利益权衡、规范认同和知识认知，最终规范中间层的执行行为、确保其所执行制度的贯彻落实，促进终端层的制度遵从和效果显现层的制度化。
第三，制度执行督察应建立动态的重点督察清单制。重点督察清单主要包括：特定时期的热点制度，新出台的制度，以及那些 “模糊—冲突”特征明显的制度。重点督察清单制既有利于制度执行督察机构把握时代热点和工作重点，又有利于指导中间层的制度执行工作。
第四，由制度执行督察机构牵头，定期或不定期地组织专家学者、制度执行实践工作者等，开展制度执行的经验交流、理论研究工作，促进制度执行实践经验和研究成果的共享，从而丰富我国制度执行的知识体系和经验智慧。
第五，中间层制度执行机构应探索、积累和丰富制度执行的措施策略，整合发挥规制力、规范力和文化—认知力三种力量。中间层机构及其成员应改变单一的机械强制做法，探索创新制度执行的“软”办法，丰富制度执行的行为学措施。此外，中间层机构除了要肩负制度执行中的“守法监管”“违法应对”职责以外，还应积极承担起“守法促进”的职能（李春成，2013）。
最后，也是最需要强调的是，要加强公共治理制度设计的科学性、合规律性和合目的性。在制度设计时，应前摄性地考量制度所蕴含的规制力、规范力和文化—认知力、中间执行层和终端遵行层的观念与利益等，预见性地建立制度执行的支持系统。
【本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授；本文系教育部重大项目“国家治理体系和治理能力现代化中的法治与德治研究”（项目编号：17JZD005）阶段性成果】
参考文献
[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019年11月6日。
[2]斯科特：《制度与组织：思想观念与物质利益》（第3版），北京：中国人民大学出版社，2010年。
[3]科斯、诺思、威廉姆森等：《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》，北京：经济科学出版社，2003年。
[4]莫勇波、张定安：《制度执行力: 概念辨析及构建要素》，《中国行政管理》，2011 年第 11 期。
[5]李春成：《论执法者的守法促进职责》，《南京社会科学》，2013年第5期。
[6]Scott, W. Richard. 2014. Institutions and Organizations: Ideas, Interests, and Identities (4th edition), SAGE Publications, Inc.
[7]Ostrom, Elinor. 2005. Understanding Institutional Diversity, Princeton University Press.
[8]Jepperson, Ronald L. 1991. Institutions, institutional effects, and institutionalization. In The New Institutionalism in Organizational Analysis, ed. Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio. Chicago: University of Chicago.
[9]Matland, Richard E. 1995. “Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity- Conflict Model of Policy Implementation”, Journal of Public Administration
责编：司文君（见习） / 蔡圣楠