【摘要】极少数基层干部自身就是腐败存量，甚至是既得利益群体中的一员。他们根本没有底气和勇气挑战改革的硬骨头，甚至担心在推进改革的过程中会引发既得利益群体之间的冲突从而将腐败存量曝光为腐败增量。面对深化改革与社会治理的难题，他们选择了表面上看着于人于己无害，但实际于国家社会发展着实无益的“空转”。
【关键词】基层干部 “空转” 根源 治理 【中图分类号】D26 【文献标识码】A
党的十九届四中全会提出在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中把我国制度优势更好转化为国家治理效能的工作任务。“郡县治，天下安”，可见基层社会治理乃是国家治理的根基所在。推进国家基层治理现代化的关键是提高基层干部的工作效能。然而，当经济社会发展进入新时代，全面从严治党形成新常态之际，党的利国惠民政策却在一些基层干部的工作“空转”中走向虚化。一些基层干部特别青睐工作“空转”，他们在工作“空转”中免责避难，沽名钓誉，致使党的利国惠民政策在上传下达中虚化，改革建设的宝贵资源在形式留痕中虚耗。为此，必须要深挖基层干部工作“空转”的根源，探索根治之道。
基层干部工作“空转”的根源：灰色物质刺激消失，腐败存量焦虑增加；政治价值实现方式转变，不作为或谨慎作为现象蔓延
党的十八大以来，党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，尤其是八项规定落地，基层干部所面临的工作格局发生了根本性转变，之前利用特殊身份在非公务活动或与公务有关的活动中获取的灰色收入被清零。马克思的确说过“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。而很多基层干部就是将这无法暴露在阳光下的灰色收入视为理所当然。但是，党的十八大以来，反腐败斗争形成压倒性态势，基层工作中的灰色收入在风清气正的政治环境失去了产生的条件和空间。当失去了原有灰色收入的“物质激励”而工作强度和责任不减反增时，很多基层干部心理失衡，工作中消极怠工的“空转”就成为其在计算自身工作的成本——收益过程中寻找心理补偿的选择。所以，很多基层干部工作“空转”可以说是强力反腐高压下，工作格局发生结构性转变过程中出现的客观现象。
而在基层工作格局发生根本性转变，基层干部灰色收入的“物质激励”消失导致的心理失衡背后还有基层干部腐败存量的焦虑，这是导致基层工作“空转”的更深层次原因。现代社会管理都是遵循马克斯·韦伯的科层制理论建构的行政系统完成的。而科层制下的行政系统本质上是一个组织管理严密的职能体系，不同职能部门和工作领域的责、权、利边界清晰明了。在理论上依据科层制建立起来的行政系统能够使一切社会行动都建立在功能效率关系上，以保障社会整体收益的最大化。但是，从现实来看，却是导致基层干部工作“空转”的深层原因。因为随着经济社会的发展，基层社会治理过程中的很多问题需要各部门之间的相互协调，需要管理系统中各个部门的资源投入。但科层制下各部门之间又存在森严的责、权、利关系壁垒。所以，在原来的工作格局下，社会管理过程中某一基层职能部门要调动相关部门的资源投入以支持自身工作的开展，就需要支付灰色酬劳。这一触碰党纪底线的基层工作轨迹在党的十八大之后彻底失去了可操作性。面对此情形，很多基层干部选择了以“空转”替代实干。此外，极少数基层干部还有更深层次的焦虑，害怕把腐败存量转化为腐败增量。当前我国改革已进入攻坚期和深水区，将面临更大的困难和挑战。习近平总书记指出：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”难啃的硬骨头也包含全面深化改革过程中要触动的既得利益群体的核心利益。极少数基层干部自身就是腐败存量，甚至是既得利益群体中的一员，他们根本没有底气和勇气挑战改革的硬骨头，他们甚至更担心在推进改革的过程中会引发既得利益群体之间的冲突从而将腐败存量曝光为腐败增量。鉴于以上种种，在利弊得失的权衡与考量中，很多基层干部失了初心。他们面对深化改革与社会治理的难题，选择了于人于己无害，但是于国家社会发展无益的“空转”。
党的十八大以来，与灰色物质刺激消失，腐败存量焦虑增加——这两点基层干部工作“空转”的主要诱因相关的还有基层干部政治价值实现方式的转变。党的十八大以来，全面从严治党政治规矩摆在首位。基层干部的政治升迁进入了一个新常态。基层工作格局发生根本转变之前，基层官场中“不跑不送、降职停用，只跑不送、原地不动，又跑又送、提拔重用”的“潜规则”客观存在。这反映出基层干部在寻求政治升迁中存在“有所为”的空间。但是党的十八大以来，在全面从严治党的大背景下，“通过搞利益交换、为自己营造声势等活动捞取政治资本的”已经为党纪明令禁止，基层干部的选拔任用已经步入制度化规范的正轨，原来可操作的灰色政治激励转为被动，一些基层干部眼见自己的政治升迁无望，就开始对党中央的施政举措观望敷衍，选择性执行。他们往往选择那些无伤既得利益群体核心利益，不会引发腐败存量转化为腐败增量，不需调动社会资源的“闲差”留痕迹。至此，党中央利国惠民的诸多施政举措往往徘徊于落地基层的“最后一公里”，并最终在基层干部工作的“空转”中流产。
犯错阈值降低，犯错成本增大，不少基层干部开始从追求利益最大化转向损失最小化，从邀功到避责，不作为或谨慎作为现象蔓延。如果说局部基层工作“空转”是为害一方，那么基层干部工作“空转”的“现象级”泛化将成为国家治理体系和治理能力现代化的约束瓶颈。然而，在强力反腐的大背景下，基层工作格局结构性转变的过程中，让工作“空转”成为了很多干部明哲保身最不坏的选择。因此，不少干部甘当“甩手掌柜”将自己的职责层层下放，省推市，市推县，县推乡，县乡基层干部避无可避，只能以会议代替落实，在相互推诿扯皮中将工作分解虚化。还有干部醉心于做“太平官”，事无巨细要求基层填表报数，甚至以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来为工作留痕，对于基层干部求全责备，动辄“一票否决”，以为自身免责甩锅。
不论是基层干部工作的选择性作为，还是基层干部工作“空转”的“现象级”泛化，本质上都是对人民群众政治信任的透支，其背后是塔西佗陷阱的风险。而引导广大干部坚守以人民为中心的政治立场，回归党的初心和使命，通过设置权责关系合理、问责与容错相结合的规范机制，完善行政效能的制度化保障，激励全党担当作为、不懈奋斗，就成为杜绝基层工作“空转”，提高国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
基层干部工作“空转”的有效治理对策探索
引导基层干部坚守理想信念，坚定政治立场，在实干中实现政治抱负。党性修养过硬，政治立场坚定，工作必然求真务实。引导基层干部坚守理想信念，坚定政治立场，是解决基层工作“空转”根本前提。一个政党的理想信念、政治立场是对其性质、宗旨和价值旨向的集中反映。牢记为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴的初心和使命，坚持以人民为中心的政治立场是中国共产党最鲜明的政治特征。基层干部坚守理想信念，坚定政治立场，就能超越于个人利益得失、出离于挟私的政治荣辱，以人民的根本利益为标准和基线，敢于担当，有所作为，直面全面深化改革的挑战和全面从严治党的考验，用心、务实、尽力地实现好最广大人民群众的根本利益。坚守党的初心和使命，坚持以人民为中心的政治立场，既成为新时代党员干部投身基层实践的内生性力量之源，也为基层干部的行政实务划定了党纪底线，更将成为基层党员干部选拔任用的根本标准。在工作中始终坚持以人民为中心的政治立场，权力将失去任性的机会和理由，“我将无我，不负人民”将成为全党的政治抱负和价值追求。引导基层干部坚守理想信念，坚定政治立场，将个人政治抱负与实现人民根本利益相一致，他们必能心无旁骛，脚踏实地地投身到为人民服务的建设实践中，从而在带领人民群众实现美好生活向往的奋斗中彰显自身的价值。
将问责与容错相结合，设置权责关系合理的规范机制。问责与容错是促进公共权力的规范运行和效能提升的有效机制。问责重在约束与监督，容错主张激励与保护。问责“问”的是懒政怠政，不作为，无担当之责。容错“容”的是实干创新下的探索性失误。所以，将问责与容错相结合，设置权责配置合理的制度规范，本质上就是在全面从严治党、全面深化改革的背景下，倒逼为官不为，鼓励勤政有为，着力解决基层工作中存在的各种庸政、懒政、怠政问题，从允许试错、科学纠错的角度出发，激励干部放下包袱、轻装上阵，放开手脚、务实创新，从而提升基层干部“敢想、敢干、敢担当”的政治勇气与魄力，为全党营造出“想改革、要改革、善改革”的良好氛围。
在实际工作中，对于基层干部执行党中央决策部署表态多、调门高、行动少、落实差，脱离实际、脱离群众，拖沓敷衍、推诿扯皮的“空转”，的确要依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、真正做到问责一个、警醒一片。同时要避免问责过程中“揪辫子”“扣帽子”等行为，必须明确不同层级、部门、岗位之间的权责边界，纠正以“任务分解”的名义把责任层层下移的不良做法，建立健全各级领导干部的责任清单，压实主体工作责任，坚决防止责任主体责任缺位、工作错位、权力越位。
抓好干部问责工作，目的在于督促干部必作必为。而问责机制要与容错机制相结合，对于基层干部实干创新导致的非主观探索性失误，要以建设性方式积极处理，“旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”，缓解基层干部对错误“一票否决”的恐惧焦虑，防止以严格执纪之名“误伤”了基层干部担当干事的积极性，为想干事的干部提供敢干事、能干事、干成事的机制保障。尤其对于讲原则、敢较真、敢斗硬的基层干部要坚持严管和厚爱结合，保障党员干部权利，及时为受到不实反映的干部澄清正名，严肃查处诬告陷害行为。为担当者担当，为负责者负责。
完善行政效能的制度化保障，推进基层社会治理现代化进程。完善行政效能的制度化保障是推进基层社会治理现代化的必然要求。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，是加强基层社会系统治理、依法治理、综合治理，把我国制度优势转化为国家治理效能的根本保证。一些干部在基层社会治理中之所以不愿为、不能为、不敢为，就是因为其行为失据，进退无“度”，以致于党和国家的改革建设规划在基层干部的利弊权衡、成本收益比较以及善恶评价的盘算中“空转”虚化。因此，要让基层干部的社会治理行之有效，首先要保证行之有“度”。要以制度标准取代利弊得失、成本收益、善恶荣辱的“精打细算”，将政务管理活动中的人为性、随意性、不确定性因素的影响最小化。引导基层干部形成合法性思维优先意识，依法开展基层工作、依法办理基层事务、依法理顺基层关系、依法解决基层问题，按照依法治国的制度化规范自觉做到依法行政，从而为实现基层社会治理现代化之目标奠定基础。
而在完善行政效能制度化保障，推进基层社会治理现代化过程中，还要兼顾实体性制度与保障性制度相匹配。实体性制度是规定与调节基层干部的职责、权利、义务关系的规范。而制度效能的发挥在执行，保障性制度则是为了保证实体性制度的落实而设计的与之相匹配的程序化、保障性规章规范。建立与完善保障性制度，有利于从根本上规范权力运行，在全社会真正形成用制度约束权力、按制度办事、靠制度管人的良好政治生态，以制度执行力保障基层社会治理真正落到实处。实体性制度与保障性制度之间的帕累托匹配也将成为提升基层社会治理现代化水平的重要内容。
（作者为四川大学马克思主义学院教授）
【注：本文系四川大学一流学科建设“马克思主义原理与中国特色社会主义基本理论与实践问题方向”（项目编号：18SYL001）和四川大学马克思主义学院“四青人才”培育计划“新媒体时代信仰发生机制及其在大学生核心价值观教育中的运用研究”（项目编号：2018SQRC01）的阶段性成果】
【参考文献】
①《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，《人民日报》，2018年5月21日。
②《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，《人民日报》，2019年3月12日。
③《中国共产党问责条例》，《人民日报》，2019年9月5日。
④刘帅、赵佳佳：《中国共产党制度治党的生成逻辑与推进思路》，《东南学术》，2018年第2期。
⑤任洁：《谨防基层减负陷入形式主义陷阱》，《人民论坛》，2019年第31期。
⑥韩喜平、刘雷：《“痕迹主义”历史衍生逻辑与系统化治理》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2019年第5期。
责编/周小梨 美编/李祥峰
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