党的十九届四中全会提出，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。“服务型政府”既是一个概念，也是一个命题，是中国特色社会主义制度关于政府职能、政府与市场关系的新界定。
现代政治经济学虽然一直讨论政府的职能问题，但并未形成定论。在古典经济学之前的重商主义时期，政府将“奖出限入”（奖励出口，限制进口）的政策作为国家积累财富的重要手段。从重农主义开始一直到亚当·斯密，都强调“自由主义”，反对政府干预经济生活，强调政府在大多数情况下应该充当“无为之手”。19世纪70、80年代之后，随着市场失灵问题的日渐突出以及资本主义经济危机的盛行，以庇古为代表的经济学家提出政府应当起“扶持之手”的作用，即政府要解决市场解决不了的问题，帮助、扶持市场的发展。20世纪30年代资本主义大危机之后，以凯恩斯为代表的经济学家提出，政府要通过扩大公共开支解决市场自身运行内生出现的“有效需求不足”问题。20世纪70年代西方国家出现“滞胀”之后，许多经济学家又开始反对政府干预。
从社会主义国家的经济运行轨迹来看，政府职能、政府与市场关系大致经历了以下变化：在公有制、计划经济和按劳分配“三位一体”的传统社会主义体制下，政府作为公有制经济的代表，直接参与经济生活，控制生产、交换、分配甚至消费各个环节；在社会主义对经济体制进行改革之后，政府对经济生活的直接管控虽然有所减少，但仍通过各种方式和途径继续干预经济生活。正如匈牙利著名经济学家科尔奈所说的“父爱主义”，在集权体制下，政府像家长那样对市场主体特别是国有企业的活动进行“管理”。
改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国特色社会主义制度日益完善和成熟，以习近平同志为核心的党中央对“服务型政府”的内涵不断进行深化，提出“建设人民满意的服务型政府”，发展了政府职能理论，体现了国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高。第一，“建设人民满意的服务型政府”更加凸显了人民当家作主、以人民为中心的社会主义国家的特征。第二，政府是人民的政府，其之所以存在就是要为人民服务、对人民负责的，就是要解决无政府状态下的无序和混乱，提供人民所需要的“公共产品”。第三，“服务型政府”虽然强调了政府要有所作为，但与此同时也强调了政府不能任意作为。对于人民能够自己解决、能够通过市场机制等解决的问题，政府最好放任市场去解决，不能随意干预、任意干预，“瞎指挥”“乱指挥”。总之，“服务型政府”是一个有为、有限、负责任的政府，在社会主义市场经济体制已经基本完善的情况下，既不能越位也不能缺位。
【本文作者为山东大学经济研究院教授，《制度经济学研究》编辑部主任】
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