【摘要】清朝吸纳历代经验，建立了系统完备的救灾制度，其内容主要包括报灾、勘灾、筹赈、赈灾、善后等多个方面，基本覆盖整个救灾过程。清朝将救灾责任法律化，救灾立法体系严整灵活，从而确保救灾制度有效运行。清代救灾制度建设与王朝活动同步进行，存在较为明显的阶段性变化。
【关键词】清朝 救灾制度 荒政 救灾立法 【中图分类号】K249 【文献标识码】A
清朝集中国古代救灾制度之大成，建立了系统、完备的救灾制度
中国古代社会将救济灾荒的法令、制度与政策、措施统称为“荒政”。作为中国最后一个封建王朝，清朝吸纳历代经验，救灾制度严整完备，主要包括报灾、勘灾、筹赈、赈灾、善后等多个方面，基本覆盖整个救灾过程。
报灾，即将灾情自下而上逐级上报，是救灾启动的首要程序。顺治十七年（1660），明确规定报灾期限：直省灾伤，先以情形入奏，夏灾限六月终旬，秋灾限七月终旬。勘灾即由地方官勘察受灾程度，确定成灾分数。勘灾是确定灾蠲分数及赈济标准的重要依据。清代将成灾分数按照受灾轻重分成一至十分，受灾六分至十分者为成灾，五分以下为不成灾。雍正六年（1728），确定以四十五日作为勘灾期限。在救灾过程中，筹集赈需是非常关键的步骤。清代的筹赈方式，包括朝廷调拨、省县协济、地方筹集，以及鼓励个人捐输、捐纳的赈捐等。其中，朝廷调拨是清前期救灾钱粮的主要来源，发帑和截漕是中央首选的筹款赈灾措施。晚清以降，由于中央财政匮乏，赈捐所得成为救灾款项的大宗。
赈灾是清代救灾制度中最为重要的环节。在赈灾前，先要进行查赈。查赈是为赈济做准备，其内容是划分贫户等差，核对灾民户口，填写赈票。清代规定，灾民以16岁以上为大口，未至16岁为小口，尚在襁褓者不入赈册。查赈之后进行散赈，即将赈济米粮发放到灾民手中。灾民赈粮，应由州县官亲自散给。如果州县官不能兼顾，督抚应派遣委员协同办理。赈灾的具体内容，包括灾蠲、赈济、缓征、平粜、安辑等。灾蠲，即根据成灾情况，减免灾民的赋税课征。雍正六年（1728），确定了灾蠲比例：被灾十分者免钱粮七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又准被灾五分者经地方官查勘明确，免钱粮十分之一。缓征是将受灾地区应征额赋暂缓征收。从缓征时间来看，有缓至次年麦熟后或秋成后征收者，也有按照灾情分作两年、三年或五年征者。平粜的目的是平抑灾区粮价。灾歉之时，米价昂贵，国家通过动发常平仓谷、截留漕米与采买谷石等方式，减价平粜，以接济灾民粮食。清代也鼓励民间自愿平粜，并给予相应的表彰奖赏。
作为赈灾中最为重要的环节，赈济由政府无偿发放粮食、款项及其他物资，以帮助灾民度过难关。清代的赈济方式多元灵活，包括摘赈、普赈、续赈、大赈、展赈、抽赈、补赈等，贯穿救灾的整个阶段，颇能反映清代救灾制度的周密完整。摘赈是首先采取的赈济方式。勘验户口时，如果遇到老病孤苦、情状危惨、急不能待者，可以由委员验明情形，知会印官先行赈济，是谓摘赈。摘赈之后实行正赈，又称为普赈、急赈或先赈。乾隆朝《户部则例》规定，秋季逢水旱成灾，“将乏食贫民，不论成灾分数，均先行正赈一个月”。正赈一般发生于夏末秋初的八月份，赈济期限一个月，按一个月三十天的标准给予钱粮。正赈之后还有续赈，又称接赈，时间多在九、十两月。正赈结束之后，灾民所得口粮已经吃完，而下一步大规模的赈济，即大赈，自十一月初一才开始，很多极贫灾户以及老病孤寡之人生活陷入绝境，对这些“一经停赈，即难存活”者，应当继续进行赈济，使其生活可以延续到大赈开始，此种赈济方式即为“续赈”。正赈或续赈之后进行的赈济为加赈，也称大赈。加赈一般自十一月份起，按照成灾分数，分极贫、次贫确定赈济期限。乾隆七年定例：成灾六分者，极贫加赈一个月；成灾七八分者，极贫加赈两个月，次贫加赈一个月；成灾九分者，极贫加赈三个月，次贫加赈两个月；成灾十分者，极贫加赈四个月，次贫加赈三个月。加赈完毕一般是次年三四月份，此时距麦收还有一定时期，灾民生计如果依然艰难，应当继续进行赈济，称为展赈。为了维持地方社会稳定、恢复农业生产，对勘不成灾的地区，抽取部分极贫灾户进行赈济，是为抽赈。
另外，自然灾害发生，有些灾民未及官府勘灾就已外出逃荒，归来时已经错过普赈，对这些灾民，官府应按照勘灾时另行登记的数额及极贫、次贫等级，补给相应数额的赈济物资。从赈济类别来看，清代主要包括发放粮食的粮赈、发放银两的银赈和以煮粥救济灾民的煮赈等，具体规定亦可谓细致周祥。如对因水灾而坍塌房屋的修费，乾隆《钦定户部则例》中分别奉天等十八省，根据民房性质、受灾程度给予不同的修费。例如山西省水冲民房的修费银，全坍者，瓦房每间一两二钱，土房每间八钱；半坍者，瓦房每间五钱，土房每间四钱。类似规定标准明确，具有很强的可操作性。
清代非常重视灾后生产的恢复，善后的制度主要有借贷和安辑等。借贷的目的是维持灾民生活和恢复灾后农业生产，借贷的物资有钱粮、籽种、耕牛、农具等。清朝极为重视对灾民的安辑，主要办法为留养和资遣。留养即对外来饥民收留安置，赈给口粮饭食，搭棚置屋供其栖身。为了保证灾民能进行春耕，开春之后，由地方官员组织将外地流民资遣回籍。乾隆五年（1740），规定资送流民的路费，每大口每天给制钱二十文，小口减半。
除了救灾制度外，清代注重防救结合，还建立了一系列防灾的相关制度。比如用于储粮备荒的仓储制度。其中，作为历代仓储最基本形式的常平仓自西汉创立，一直为后代沿袭。常平仓作为官仓，设立在州县城，乾隆年间，常平仓设置达到巅峰，其储量之大、推行之广、规制之周密，远超前代。清代常平仓粮数量最高年份为乾隆五十六年（1791），达45752580石。义仓设立于市镇，清代义仓建设同样超越前代。乾隆十八年（1753），总督方观承奏称，直隶全省共39687个村庄，设义仓1005座。义仓的经营有官办、民办、官民合办等多种形式，大体上，乾隆朝以官办为主，嘉道以后民办力量日益增强。另外还有乡村的社仓。朝廷鼓励民间捐输，在本乡设置社仓，作为本乡借贷平粜之用。常平仓、社仓和义仓构成互为补充的仓储网络。再如，因为水旱频繁，清朝积极治理河患，重视灌溉事业，建立了相应的水利政策。清政府在黄河、运河以及直隶水系流经地域建立了河务河防体系，加强重点地区水利事务的管理，设置相关机构，明确相应职责。为了加强防灾中的信息流通，清代建立了奏报雨水、粮价及农业收成的制度，地方政府均负有报告雨水、粮价、收成的责任，需要将当地自然气候状况、粮食价格变化、农业收成分数，定期或不定期地逐级上报中央。
清朝建立了灵活多元的救灾立法体系，将救灾责任法律化，确保救灾制度有效运行
清代救灾制度细密完备，为了保障这一系列制度有效运行，清朝建立了相应系统灵活的救灾立法体系。清代救灾法律主要刊载在历朝会典、则例中。清五朝会典对救灾程序、内容均作了相应的解释和规定。康熙朝会典卷二十一专设“荒政”项，乾隆朝会典列举荒政十二条，分别为救灾、拯饥、平粜、贷粟、蠲赋、缓征、通商、劝输、严奏报之期、辨灾伤之等、兴土功、反流亡，更为具体地阐释了救灾内容，体现了清代中央政府救灾的主旨和基本的法律规章。时人评价称：“办理之法，至周且备”，与被视为救荒圭臬的《周礼·大司徒》所列荒政十二条相比，“又加详密”。作为清代的经济行政法规，乾隆《户部则例》在“蠲恤”项下分设灾蠲和赈济两类，对救灾程序和具体措施作了细致规定。另外，作为以地方行政性法规为主体的法律汇编，清各地的省例中也多包含一定的救灾法规。如乾隆年间刊刻的《晋政辑要》卷六设赈恤孤贫、普育二堂、留养贫民等条，道光二十六年刊行的《粤东省例新纂》卷二为“蠲恤”卷。省例中的救灾法规多系就中央相应法规的重申、调整或实施细则。此外，清代还有许多因地制宜、因时而设的灾赈章程。这些灾赈章程多由督抚拟定，奏报皇帝批准后实行。依其内容大致可分为两种：一为综合性的灾赈规章，一般称为灾赈章程、办赈章程、赈济章程等。二为专门性的规章，即专门针对某一救灾程序设定，如查赈章程、散赈章程、大赈章程、赈捐章程等。清代救灾立法既是对传统救灾立法经验的总结与发展，也因时制宜，灵活变通，从而能够更好地保障救灾制度的运行效果，成为各级官吏的救灾指南和准绳。
清朝重视将救灾成效与吏治相结合，将官员的救灾责任法律化，对官员办赈的行政处分主要体现在《钦定吏部处分则例》《钦定六部处分则例》等法律规范中，其中，对报灾、勘灾、蠲免、缓征、平粜、捕蝗、救火等救灾环节和活动中官员的失责行为，均设有详细的惩处条文。清朝对救灾官员的行政处分分为罚俸、降级、革职三类。如对报灾迟延或故意将灾情讳匿不报者，《钦定吏部处分则例》规定：“地方遇有灾伤，州县官讳匿不报者，革职，永不叙用。若州县已经详报，而上司不据实转详，督抚不飞章题奏者，俱革职。”乾隆十八年（1753），武清县发生蝗灾，知县朱馥讳匿不报，上谕即令将朱馥革职。乾隆二十二年（1757），河南夏邑等县水灾非常严重，但地方官未据实奏报，因此，以匿灾不报等原因，将河南巡抚图勒炳阿、夏邑县知县孙默、永城县知县张铨等俱革职。查勘赈济中，如州县官对乡保胥役舞弊蠹民现象“失于觉察者”，降二级调用。将官员救灾责任法律化，为监督官员办赈、提高救灾效率提供了强大保障。
清代救灾制度的发展脉络与王朝兴衰同步，存在较为明显的阶段性变化
总体来说，清代救灾制度远迈前朝，社会效果显著。明代洪武朝是赈济施行较好的年代，“三十余年，赐予布钞数百万，米百余万”，这一力度，远难与清代常年耗费银数百万两赈灾相比，此前的各个朝代更是难望其项背。从清代救灾制度的发展脉络来看，其与王朝的兴衰同步进行，阶段性特征十分明显。顺康雍时期，由于长期战乱，国家初建，为了稳定统治秩序，清政府极其重视农业生产的恢复和发展，并以救灾作为施政重点，随着清政权的日益稳固，救灾制度逐步恢复并确立，然因中央财力匮乏，库藏空虚，救灾力度尚不够大。乾隆时期，国家政治日渐稳定，国力日渐强盛，救灾制度亦在不断调整中趋于完善。这一时期，因物资充裕，蠲赈数额不断加大，次数也逐渐增多，直隶总督方观承曾称颂乾隆朝赈灾规模可谓“自古及今，得未尝有”，乾隆帝晚年也宣称其称帝六十年来，“地方偶遇偏灾，随时赈济，及保护民生，如河工海塘等项，无不颁发帑金，所用何啻亿万万，从不稍存靳惜”。
然而，乾隆中叶以后，官场日趋腐败，捏灾冒赈之案不断出现。乾隆四十六年（1781），发生了震惊朝野的甘肃捏灾冒赈案。甘肃布政使王亶望伙同地方大员捏灾冒赈，通过向朝廷虚报旱灾，侵吞赈灾银两。此案甘肃全省涉案官员多达二百余人，处置一百七十余人。因通省参革官员过多，使该省“本年计典不能照例举行”。嘉道以降，救灾制度整体变化不大，只是在府或州县一级的地方性赈灾实践中根据需要进行了适当的变通及调整。嘉庆朝开始，即逢白莲教起事长达九年多，清政府不得不将财政收入主要用于庞大的军费支出。由于财政紧张，国家拨款赈济日渐减少，救灾制度表现为缓征多而蠲免少，及以煮赈充放赈等。加之吏治积弊重重，使得救灾制度渐趋衰落，赈灾效果大打折扣。嘉庆帝曾痛心疾首地谈到吏治之坏对救灾制度的影响：“国家办赈章程，良法具在。如果各州县实心经理，该督抚认真查察，自能实惠及民。无如地方不肖之员昧良丧心，视同利薮，而派往查赈之委员等贤不肖亦复回殊，间或有持正之人，而嗜利者多，转深憎恶。”咸丰以后，中央财政愈加匮乏，赈捐成为赈灾款项的主要来源。与此同时，在救灾制度整体走向衰败之际，伴随着欧风美雨的冲击浸润，传统的救灾制度开始向近代救灾体系转型，在疫灾、火灾的应对中，晚清已初步实现了相关救灾制度的近代转型。同时，随着清政府政治、经济实力的不断衰退，官赈体系日趋式微，民间义赈随之兴起，并在近代救灾中发挥着日益显著的作用。
（作者为中国政法大学人文学院教授）
【注：本文系教育部哲学社会科学重大项目攻关项目“近代救灾法律文献整理与研究”（项目编号：18JZD024）的阶段性成果】
【参考文献】
①《清实录》，北京：中华书局，1986年。
②《大清五朝会典》，北京：线装书局，2006年。
③《大清会典事例》，北京：中华书局，1990年。
④李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。
责编/赵橙涔 美编/杨玲玲
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