当前，随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，区域经济发展格局和区域空间结构正在发生深刻变化，城镇化仍然是推动我国经济社会实现高质量发展的重要路径和重要动力之一。加强空间治理，只有以合理分工和优化发展的方式推进区域发展战略，才能进一步释放区域协调发展的新动能。
2019年底召开的中央经济工作会议强调，要提高中心城市和城市群综合承载能力。2019年第24期《求是》杂志发表的习近平总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中强调指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。这意味着，下一阶段的经济发展要进一步以中心城市和城市群作为主要空间载体，促进区域间要素流动，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
从城市综合承载力走向城市群综合承载能力
统计数据显示，1978—2018年，我国城市数量由193个增加至672个，建制镇由2000个左右增加至21297个。全国城市建成区面积也由1981年的7438平方公里增长至2017年的56225平方公里，增长了近6.6倍。2018年，我国城镇化率已接近60%，城镇化建设取得了举世瞩目的辉煌成就。
城市作为社会经济活动集聚的空间，具有显著的规模经济效应，但随着城市的规模扩张和经济发展，难免会产生空间分布和规模结构不合理、城市公共服务配置不均衡以及城市交通拥堵等“城市病”问题。在我国目前发展阶段，这些问题已突破单个城市的行政边界，在更大范围的城市区域呈现出来，最终表现为区域综合承载能力不足的问题。需要指出的是，随着中国社会经济进入高质量发展阶段，单个城市“各自为战”的发展模式已经难以为继，急需寻求新型的区域协调发展模式，在这一背景下，从提升城市综合承载能力走向提升城市群综合承载能力，成为区域协调发展的一个必然选择。
城市群是城市的集聚体，它超越了城市内部的“专业化经济”和“多样化经济”，能够有效减少市场分割，产生“1+1>2”的“城市群经济”效应。城市群内部大中小城市之间产业和功能的合理分工，会促使各城市有效发挥比较优势，通过优势互补提高整个城市群的要素利用效率。与此同时，还可以降低城市间各类恶性竞争带来的空间负外部性，使城市群整体的综合承载能力进一步提升。随着经济全球化进程的深入，由地域上邻近的不同规模等级和功能相异的多个城市集合而形成的城市群，日益成为推进一个国家或区域城市化发展的空间主体，也将成为中国经济高质量发展的重要动力源。近年来，随着京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域战略的实施和深入推进，我国以城市群为空间主体的城镇化格局正在不断得到优化。目前，已基本形成了“19+2”（19个城市群+2个城市圈）的城市群格局，以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展的空间格局已经形成。
更好地发挥中心城市在推动城市群高质量发展中的核心作用
提高中心城市和城市群综合承载能力，重要的是要突出中心城市在城市群高质量发展中的引领和带动作用。人类生产活动和消费活动主要集聚在城市中，而中心城市呈现出更高程度的人口和产业集聚特征。依据城市群的定义，中心城市是城市群空间形态不可缺失的重要组成部分。中心城市和城市群是“点—面”关系，中心城市起到了“提纲挈领”的作用。中心城市综合承载能力提升与城市群综合承载能力提升是相辅相成的。当前，在我国迈向高质量发展的阶段，中心城市的作用应放在更加突出的位置，因为中心城市集聚了更多的高端制造业、高端服务业和重大新兴产业，能够聚集更多的人口与各类生产要素，也有更大的综合承载能力。根据区域经济理论，中心城市对周边区域的影响主要表现为虹吸效应、辐射效应与回流效应等方面，我国要进一步发挥好中心城市的辐射带动作用，引领并提升所在城市群的综合承载能力。
在我国城镇化发展进程中，应以大城市发展为重点还是以中小城市发展为主，社会各界对此有过很多的讨论。在一段时期中，我国城镇化的发展方针定位于积极发展中小城市、严格控制特大城市和大城市的发展规模。这在一定程度上造成了在区域发展过程中中心城市带动引领作用不足的局面，部分省会城市和副省级城市在自身发展和区域协同发展方面，出现了城市龙头作用发挥不够充分或城市功能发挥不够等问题。党的十八大以来，我们在实践中愈来愈认识到，条件较好的中心城市要努力提升综合承载能力，也应该承载更多的产业和人口，并带动周边区域尤其是城市的发展，形成以城市群为主体形态的区域增长动力源。2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议强调，新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。
2018年以来，中央多次强调要发挥中心城市和城市群在区域协调发展中的带动引领作用。2019年底召开的中央经济工作会议再次强调，要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源，推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新平台和增长极。这是新时期党和政府为推动实现高质量发展做出的重大判断。现阶段，在区域协调发展中注重发挥中心城市的核心作用，就是以城市群的高质量发展为目的，围绕配套政策完善、公共服务均等化、健全市场一体化发展机制等内容，通过中心城市的功能疏解、产业扩散、人口居住的郊区化等，促进城市群内部大中小城市和小城镇实现协调发展，强化城市之间的有机联系，发挥不同规模等级城市的比较优势，实现城市功能互补。其最终目的，是要通过完善区域空间布局来构建高质量发展的新动力源。
都市圈是提高城市群综合承载能力的重要空间载体
国际经验表明，都市圈建设能够促进各类要素在不同规模和功能相异的城市间的流动，提高资源的配置效率，并加强中心城市和周边区域的经济联系，形成相对合理的城市体系格局。经济学理论认为，中心城市往往有着更高的工资溢价，能够提供更多的产品产出与优质公共服务，对个人或企业均有着更大的吸引力。城市群是城市发展到高级阶段的一种重要的空间组织形式，是我国新型城镇化建设的主体形态。都市圈介于城市和城市群之间，是促进资源要素跨行政边界流动的重要空间维度，更是推进城市群高质量发展的重要环节。通过都市圈建设，使得中心城市能够更容易突破行政边界，促进资源要素率先在都市圈这一小空间尺度上自由流动，形成统一的劳动力、要素市场和产品市场，实现大城市与中小城市和小城镇的协调发展。都市圈作为城市群重要的空间单元，能够强化城市群的“核心”作用，放大中心城市的辐射带动作用，优化城市群的城市体系，形成错落有致的区域空间结构，提升城市群高质量发展和提高区域政策的有效性。
都市圈在城市群空间中起到重要承接作用，是从城市综合承载能力到城市群综合承载能力提升的重要空间环节。小尺度、跨区域、相对精准的都市圈建设是提高中心城市和城市群综合承载能力、推进重大区域发展战略的重要内容。加快形成“中心城市—都市圈—城市群”的区域空间格局，对我国区域高质量发展具有重要现实意义。我国的都市圈建设具有坚实的现实可行性：当前，我国城市之间在小空间尺度上的合作愈发紧密，城镇体系也在不断完善的过程中，同时，部分省市相继出台相关规划文件为都市圈建设和发展提供了规划保障，这些都为都市圈建设提供了良好的基础；另外，不断完善的高速铁路网和高速公路网为加快都市圈建设和发展提供了现代化的交通网络体系保障，加速了要素资源在城市间的流通，进一步加深了跨行政边界的城市合作。
（作者：张学良 杨朝远，分别系上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长、上海师范大学商学院讲师）
