摘 要:2020年，困扰中华民族千百年的绝对贫困问题即将历史性地划上句号。决胜全面小康，高质量完成脱贫攻坚的工作需要明晰目标，当下需要切实解决贫困地区的住房保障、教育和医疗保障中存在的突出问题；摸清深度贫困的原因，对症下药、夯实基础、补齐短板；及早谋划2020后的扶贫工作，及时巩固脱贫成果。
关键词:高质量脱贫 深度贫困 2020后的扶贫工作
【中图分类号】F32 【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作，要求“确保高质量打赢脱贫攻坚战”。2019年10月，在第六个国家扶贫日到来之际，习近平总书记指出：“当前，脱贫攻坚已到了决战决胜、全面收官的关键阶段。各地区各部门务必咬定目标、一鼓作气，坚决攻克深度贫困堡垒，着力补齐贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全短板，确保农村贫困人口全部脱贫，同全国人民一道迈入小康社会。”在二〇二〇年新年贺词中，习近平主席强调：“2020年也是脱贫攻坚决战决胜之年。冲锋号已经吹响。我们要万众一心加油干，越是艰险越向前，把短板补得再扎实一些，把基础打得再牢靠一些，坚决打赢脱贫攻坚战，如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。”
高质量完成脱贫攻坚总体目标
基于脱贫攻坚工作已有的成就，2020年贫困群体“两不愁、三保障”的目标基本可以实现。现在的主要问题是：如何按照习近平总书记提出的要求高质量打赢脱贫攻坚战。
提高贫困人口收入的主要措施是产业扶贫。过去几年，脱贫攻坚战将提高贫困群体的收入作为最为重要的工作内容之一，在产业扶贫、消费扶贫等不同方面做了大量创新工作。但需要注意的是，无论产业扶贫还是消费扶贫都存在可持续发展的问题。很多产业扶贫项目初期效果很好，但随着产量的提升，出现了供给过剩、价格下降、销售难等问题，这类问题在农业产业扶贫项目中极为普遍。有些就业扶贫类项目，如扶贫车间，由于各种各样的原因也出现了效率效益下降，甚至停工停产的现象。产业扶贫的可持续性问题是衡量能否高质量打赢脱贫攻坚战的重要指标之一。在脱贫攻坚目标中，“两不愁”这一目标之所以能够高质量完成，其主要原因在于：经济发展水平已经远远越过保证吃穿这一目标，而且现行收入型贫困的标准，用恩格尔系数来衡量的话，也远远低于先前的扶贫标准，这意味着现有的收入型扶贫标准已经涵盖了比较高质量的“两不愁”内容。从高质量打赢脱贫攻坚战的要求来看，完成“三保障”这一目标面临诸多挑战。
首先，贫困群体的住房保障问题不仅是资金问题，还是复杂的经济社会问题，其中，涉及到家庭人口核算、房屋归属、宅基地等多方面。在住房困难户数较少的村庄，解决贫困户住房问题相对容易，但在住房困难农户较多的村庄矛盾则较多。在贫困户的住房改造建设中，出现的问题比较多。同时，贫困户的住房改善从经济角度来讲，具有很大的补贴性，极容易诱发“挤入”，尤其是在乡村亲缘、地缘社会关系的社会中，由于地域差异，有时很难在技术上界定统一的住房标准，因此造成诸多问题。所以从某种意义上讲，解决贫困户住房问题并非是简单的房屋建设问题，而是农村社会工作问题。
第二，按照中央贫困地区义务教育的工作目标，2020年达到贫困户的基本教育目标是可以实现的。据各地建档立卡户反复核查的结果来看，这一目标实际上已经实现了。但按照高质量的要求，改善和提高贫困地区义务教育的质量一直是扶贫工作的任务，但不是脱贫攻坚工作的目标。由于贫困地区义务教育质量偏低，特别是师资质量偏低，很多贫困家庭的儿童，尤其是男孩，缺乏上学的动力与激励，普遍存在潜在的辍学可能。在很多地区，一旦减少扶贫工作对入学率的要求，辍学率仍有可能反弹。因此，从这个角度讲，高质量完成脱贫攻坚战的重点应该转向改善贫困地区农村义务教育质量。
第三，医疗保障是脱贫工作的重要内容。在脱贫攻坚工作中，长期困扰贫困群体医疗保障工作的许多制度性约束和资金方面约束都得到很大程度缓解。这主要表现在报销比例的提高和大病救助机制的建立上。中央从制度供给的角度，对贫困地区的病有所医提供了坚实保障，但与教育问题相似的是，影响贫困群体医疗保障的薄弱环节是贫困地区基层医疗服务的质量问题。这主要体现在某种程度的过度治疗和不恰当治疗等一系列问题上。如在很多地区，农民一旦感冒发烧就打点滴，稍有一些问题就大量给药，因为就近医疗治疗报销比例是最高的。过度治疗消耗大量的医疗保障资源，同时也消耗了农民收入，即经济资源。很多时候，因病致贫其实是因医致贫。贫困地区严重缺乏健康医疗知识的普及，将保障医疗简单理解为免费到医院去看病。这在某种程度上也曲解了医疗保障扶贫的整体含义。因此，从高质量完成脱贫攻坚工作的要求来讲，需要改善医疗保障工作的方式，特别是应该把确保健康作为扶贫的目标，而非仅仅关注健康保障资源的消耗。
高质量攻克深度贫困堡垒
深度贫困是脱贫攻坚工作的重中之重，难中之难。脱贫攻坚目标中的收入以及“两不愁三保障”等内容在深度贫困地区和贫困群体中表现最为突出，问题也最为严重。因此，衡量高质量脱贫工作能否实现，关键在于深度贫困群体这个难关是否能够高质量攻克。
深度贫困地区和群体的贫困问题有着长期的、历史的原因。这些地区大都处在偏远地区、山区、边疆地区和少数民族地区，这些地区基础设施落后、社会经济发展水平低、自然条件相对恶劣、自然灾害频发，贫困群体的致贫原因往往比其他地区更复杂多样，在脱贫攻坚战中一直处于难中之难的境地。因此，深度贫困地区要高质量完成脱贫攻坚任务，应夯实基础、补齐短板。
夯实基础主要是指在产业和社会公共服务等方面打好基础，为深度贫困地区经济快速发展，从而赶上其他地区提供坚实的基础。这包括为实现深度贫困地区人口的收入目标而投入大量产业扶贫项目，不断提升基础设施的质量，以及加强教育、医疗等保障性社会服务的基础设施建设。重点在于校舍质量安全、医疗设施的可及性、教育医疗资源的供给，因为这是深度贫困地区经济社会发展的短板。同时，对交通出行的基础设施、饮水安全这些短板，应按照高质量的要求补齐。高质量补齐短板、夯实深度贫困地区经济社会发展的条件是衡量深度贫困地区高质量脱贫成效的具体内容，应有别于其他类型的贫困地区。
特别需要注意的是，深度贫困地区居住分散，如果按照行政村单元往往会忽视自然村作为单元的重要性。很多自然村村落规模不大，每一个村落30至60户不等，且自然村到行政村所在地距离都比较远，所以对于基础设施的建设质量要求应该尽可能下沉到自然村一级，这样才能保证“不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众”目标的完成。
在脱贫攻坚工作的最后阶段，对深度贫困地区和贫困人口的脱贫而言，应严格按照中央提出的不随意降低或提高扶贫要求来高质量落实工作，把重点放在按照现有标准完成脱贫攻坚的目标上来。因为一旦随意提高扶贫标准，一方面可能会因扶贫资源和组织资源的不足而影响在现有标准下高质量完成脱贫任务；另一方面也会因随意提高标准而无法按计划完成脱贫攻坚任务，从而影响政府的公信力。对深度贫困地区和贫困群体的脱贫而言，更多的应该从经济社会发展的长远角度来谋划，不能急功近利，因为深度贫困地区和贫困群体的可持续脱贫将会是一个比较长期的过程。从高质量脱贫攻坚的要求来看，夯实基础、补齐短板是在脱贫攻坚工作最后阶段高质量完成脱贫攻坚任务的关键所在。从这个角度讲，目标不能分散，靶心不能偏离。
应及早谋划2020后的扶贫工作
2020年，全面消除绝对贫困将是中国消除贫困历史的重大转折，但这不意味着贫困群体的消失，也不意味着扶贫工作就此结束。由于脱贫攻坚工作难度大、持续时间长，不可避免地出现了某种程度的疲劳状态，很多地区存在“尽快完成扶贫工作”的社会心理，这在某种程度上是可以理解的。但高质量完成脱贫攻坚工作需要及早谋划脱贫攻坚战结束后的后续扶贫工作安排。因为一旦没有后续扶贫工作的保障，脱贫攻坚工作的成果有可能丧失。
中央已经开始谋划2020后的扶贫工作。从总体上来说，2020后的扶贫工作需要按照中央的具体安排来展开，但扶贫工作是地方党和政府工作的重要职责，中央反复强调2020后扶贫资源不减少、扶贫工作不减弱。这意味着各地方应及早谋划各自地区2020后的扶贫工作，以便与中央的总体安排相配合。从某种程度上讲，现在开始谋划2020后的扶贫工作也是落实习近平总书记提出的高质量完成脱贫攻坚工作的重要内容，否则绝对贫困问题仍有可能出现反弹。所以，2020后扶贫工作的重点应放在防止绝对贫困群体返贫和新的贫困群体出现这两个方面。这意味着，2020后扶贫政策和扶贫工作都需要相应进行重新设置，各地方应根据自身情况提前进行谋划安排。
【本文作者为中国农业大学文科资深教授，国务院扶贫开发领导小组专家委员会委员】
参考文献
[1]《咬定目标一鼓作气 确保高质量打赢脱贫攻坚战》，《人民日报》，2019年10月18日。
责编：王茂磊 / 杨 阳