调查时间 ：2019年11 月 21 日—11 月 28 日 。
访谈对象 ：党政干部、专家学者、各领域人士 。
重要发现：
文件性空转、文字性空转、不作为空转、无效率空转是当前“空转”现象的主要类型 ；
“官油子”和“好人”心态、能力不足水平有限、基层考核机制漏洞、上层设计与下层操作“两张皮”、激励实干和约束“空转”的机制乏力等五个方面是干部认为导致“局部空转”的深层原因 ；
“空转”在政治、民心、发展、制度四个方面危害巨大，影响党的作风建设、人民美好生活的实现与民心凝聚，耽误发展，阻碍制度优势转化为治理效能；
解决“空转”问题，需要从干部思想作风、工作能力，以及制度设计、政策评估、考核评价机制、激励约束机制等方面综合施策。
最近一段时间，不少基层干部向我们反映，在某些地方、某些部门、某些领域，存在这样一些现象：无论落实制度、推行政策，还是学习教育、推动工作，看上去要求很高，标准很严，依法依规，每个人都严肃对待、尽职尽责，甚至需要加班加点，严格按照相关要求完成任务。可实际上，都是使虚劲、做虚功，全套流程走完，转了一圈，存在的问题并没有解决，改革发展仍是原地踏步。一些地方政府用“土政策”抵消“好政策”，整天沉湎于文山会海、处处留痕，缺乏实际行动和具体措施，汇报起来却头头是道，看似动作不少，实则原地空转——让中央大政方针、决策部署在“上传下达”中“空转”，让亟待解决的现实问题在推诿扯皮中“空转”，让改革发展在人力物力的虚耗中“空转”。基层干部群众对“空转”现象深恶痛绝、急盼解决。
为了深入研究“局部空转”的表现、危害、原因和治理对策，人民智库对全国范围内1103名党政干部、近百位专家学者以及各领域人士展开深入访谈，了解他们对“空转”现象的看法和感受。在综合各方意见建议的基础上，形成研究报告。
“局部空转”的表现形式
当问及“您身边是否存在制度、政策、改革举措等某些方面‘空转’的现象”时，众多干部向我们“吐槽”诉苦。据统计，56.4%受访干部认为“空转”现象存在，且非常严重；20.5%受访干部认为，“空转”现象一定程度上存在；21.8%受访干部认为自己身边不存在“空转”现象，还有1.3%受访干部表示不好说或不了解相关情况。
根据访谈调查内容梳理，干部眼里的“空转”现象主要有四种类型：
文件性空转。它又称之为制度性空转或政策性空转，主要是指中央精神和政策价值只停留在文件、会议、口头传达上，政策文件虽下发却无具体执行举措使其落到实处，并没有真正发挥制度或政策的预期作用。造成文件性空转的原因主要有以下两点：一是人的问题，即地方干部懒政怠政，令工作悬于半空，难以落地生根； 二是制度的问题，即有的制度政策设计脱离基层实际，属于典型的“一刀切”，落 实困难。
文字性空转。它也称材料性空转，主要是指用文字或材料来应付上级布置的任务和检查考核，以文字对文字、以材料对材料，只玩文字游戏而无实质动作，是典型的形式主义。比如，“开展主题教育， 有时还以文字材料看效果，写研讨，写调研，实际写得多，反思少、整改少”。一线干部群众依然为“文来文往”所苦，对 “到处都发文”“永远在开会”但无人落 实的现象抱怨甚多：“上面安排工作，大小事情总爱发个‘通知’，大小任务总要来个‘意见’”。
不作为空转。它也可称之为自满足空转，主要是指一些地方、一些部门、一些领导干部自满足于当下体制机制、制度政策运作的既得利益，不积极作为、不主动进取、不努力干事，面对矛盾不敢碰、不直面、不化解，工作能拖就拖、能等就等、能推就推。这种不作为空转，主要表现为：在工作中“坐、等、靠、要”思想上瘾，“无欲者无求”心态上线，贻误党和人民事业，与腐败无异。
无效率空转。从严格意义上讲，它是指参与运转的人和部门自身充分繁忙，但从结果导向上看却没有实现预期目标，是典型的“瞎折腾、白忙活、乱作为”。简单地说，就是事儿没办、问题没解决、发展没推进、为人民服务无实际行动，运转了一圈又回到了起点，且过程中浪费大量资源、贻误解决问题良机、耽误改革发展、辜负人民群众信任。
“空转”的多发领域及危害影响
当前，哪些部门、哪些领域、哪些具体工作环节的“空转”现象最突出呢？调查显示，首先，改革领域“空转”现象最突出，有11.8%受访者提及。有干部反映，部分地方存在改革与实际“两张皮”，很多改革举措触及利益调整，所以执行中容易遇到阻力，流于“空转”，或者被“软抵制”消解。还有干部反映，推动改革经常出力不讨好，“改革不彻底，说‘不作为’，稍微有点过的事情，就是‘乱作为’”。
其次，10.9%受访干部反映，扶贫、脱贫攻坚领域“空转”现象严重，最突出的是“纸上做文章，报表扶贫”，耗费大量精力填写各类报表，让基层干部苦不堪言。
第三，党建、党务等部门，也成为“空转”重灾区，有10.5%受访干部提及。有受访干部直言党建活动流于形式，并没有发挥党组织教育、引领作用。还有不少干部反映，主题教育期间，将记会议记录、抄学习笔记、写心得体会当成中心工作，既浪费精力，又浪费经费。
“空转”造成的危害巨大。具体来说，主要体现在政治、民心、发展、制度四个方面。
在政治上，“空转”直接影响党的作风建设。“空转”最大的危害就是在贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的大政方针和政策部署上不给力、不坚决，打折扣、搞变通，从而破坏我们党最重要的政治纪律和政治规矩、弱化我们党的政治建设的首要任务、无视共产党员践行初心使命的首要政治要求。“空转”是新型的不作为，也是形式主义的新变种，既浪费大量人力资源和时间成本，又减损党员干部干事的激情与动力，关键是会吞噬务实担当的工作作风，危及为基层干部松绑减负的成效，影响基层党员干部主动担当作为和干事创业的积极性、主动性。
在民心上，“空转”影响美好生活的顺利实现与民心凝聚。一是影响美好生活的顺利实现。美好生活是干出来的，不是“空转”出来的。习近平总书记明确指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”而“空转”问题的典型体现就是一些党员干部在解决群众最关心、最迫切、最现实的问题上不担当不作为，不能提高人民群众的生活质量和水平。二是影响民心凝聚。“凝聚不住人心，一切都是空转。”“空转”问题的背后是不为群众解决揪心事、摆平操心事，不为群众真服务、解难题、办实事、出实招、谋实利、求实效，从而损害党的形象，辜负群众信任，破坏党群关系，影响民心凝聚。
在发展上，“空转”耽误发展且易带来新的发展难题。发展是第一要务，“空转”是新时代高质量发展的“拦路虎”。一是导致大量资源浪费，没有解决阻碍发展的难题，没有办成推动发展的实事，只有形式主义、表面功夫，只有假把式、虚把式、花架子。二是“空转”将会导致制度、政策、改革举措没有也无法发挥出应有的作用，使问题积压、解决问题的难度和成本加大，进而耽误发展并制造出新的发展难题。
在制度上，“空转”影响制度优势更好转化为治理效能。习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”唯有把制度执行到位、将政策贯彻到底，才能最大限度地激发制度的效能，推动各个领域取得实实在在的成果。而“空转”是对制度执行力的虚耗，是对党员干部执行制度的决心、能力、态度、立场、情怀、担当的消解，使制度难以发挥指引方向、规范行为、提高效率、维护稳定、防范化解风险的重要作用，严重阻碍制度优势转化为治理效能、发展效能、服务效能。
“局部空转”的深层根源
部分干部存在“官油子心态”和“好人心态”。在本次调查中我们发现，不少基层干部认为“空转”之风盛行的首要原因是干部工作作风存在问题，政治觉悟和担当意识萎缩，缺乏使命感和责任感。一是处于非领导岗位的部分干部存在“官油子心态”。这类群体职业素养较差，自认为不需要负主要责任，便在工作中随大流，在亟待解决的问题面前瞻前顾后，踌躇不前。二是处于领导岗位的部分干部存在“好人心态”。他们往往只考虑自己的政治前途，以“谁也不得罪，顺利升迁，平稳落地”为原则，不愿触及矛盾，不愿真干实干。这两种心态直接导致了一些基层干部“搞虚头，玩把戏”，用虚假的完美过程和表象掩盖制度落实成效的缺失。
部分干部能力不足水平有限。调查中有不少受访者认为干部能力不足、水平有限也是造成“空转”的原因之一。这种情况下，一旦真操实练，除辛苦外“车还容易抛锚”，个人问题易被发现、被追责。基层干部普遍反映“空转”主要源于以下三种能力的欠缺：一是政策理解能力欠缺。对政策解读不深刻、不到位，无法用宏观政策指导微观实践。二是解决复杂问题的能力欠缺。缺乏统筹兼顾、协调资源的能力。三是回应民众呼声的能力欠缺。政策“空转”不仅体现在干部的不作为，也表现在干部不善于把群众的意见转化为决策的依据。
基层考核机制存在漏洞。访谈中基层干部谈及最多的是考核机制存在漏洞。一是考核导向偏离初衷。当前，一些干部“唯上不唯下”，即过于关注上级领导对自己的印象，而忽视公众的诉求和口碑，存在“汇报好比工作好更重要”的想法，从而导致工作在“文山会海”中空转。二是考核标准过于机械。一些干部为应付考核，将工作内容刻意留痕，由此产生了“认认真真走形式，踏踏实实做样子”的“空转”现象。三是频繁地检查考核，徒增基层工作负担。有很多受访干部为此感到困扰，表示“调研检查太多了，干部疲于应付”。同时，过多的检查易促使一些干部过度关注“外包装”，从而混淆了工作的目标追求。
上层设计与下层操作“两张皮”。上层设计与下层操作出现问题，使制度执行更易陷入“空转”的恶性循环。一方面，虽然上层设计的出发点很好，但在实际操作中却遭遇水土不服。有的政策和研究工作缺乏实地调查研究，大而空，缺少可执行性和可操作性；有的事无巨细，一一管控，却不符合基层具体情况，导致落地难。另一方面，下层蒙着眼操作，带着问题“空转”。有受访人员指出：“有时候因为政策多，下面人员提的意见，还没反馈到上面，新政策又来了。并且修改政策的成本太高，久而久之，大家也都疲惫了”。由此便产生了恶性循环，即上层政策缺乏调研，不符合实际，下层干部还要“认真”执行，努力将功夫花在“文山会海”中，递交看似完美的工作报告，上层凭报告判断，继续制定落不了地的政策。
激励实干和约束“空转”的机制乏力。一是缺乏针对“实干”的激励机制。调查中有不少受访者对“空转”的反面——“实干”表达了自己的顾虑，比如，“真干实干不但出力受累，而且容易出错和得罪人”“现在的大环境不保护因工作出错和得罪人的实干家”。可以看出，对于实干家不仅缺乏相应的物质、精神激励，还存在不少“路障”“水坑”，从而容易降低干部的工作主动性和积极性。二是缺乏针对“空转”的约束机制，主要是缺乏“空转”的判断标准，导致“空转”难以被识别，或者识别成本较高。有受访者指出，“空转是一种‘假把式’，很难追责”，而约束机制的乏力则为“空转”提供了温床。
防治“空转”的对策建议
筑牢思想堡垒，严防“空转”之风
“空转”的根源在于思想出了问题，即世界观、人生观和价值观出现了偏差。为此，应加强各类警示教育，使干部树立正确的价值观，重塑个人追求，提起干事创业的心气。同时，上级领导应定期与基层干部谈话，了解其思想动态和工作进程中的阻碍，倾听他们的心声。比如访谈中很多干部表示“空转更耗时耗力”“基层干部对空转深恶痛绝，但又非常无奈”。因此应多走访调研并及时针对反映较为集中的问题，开展专项宣传教育活动，营造风清气正、忠诚实干的政治生态环境。
多方举措提升干部干事能力，实现能力最大化
一是加强干部培训工作，培训前进行广泛摸底调查，了解干部需求，增强培训的针对性；培训中贯穿理想信念、党性修养和职业道德；培训后检测培训实效。二是把基层减负真正落到实处。访谈中有干部表示，希望“精文减会，少玩文字游戏，多做为民实事”。三是运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术，加快推进地方治理数字化转型。让信息更畅通，干部工作更明朗高效，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。
考核监督注重政策落实和工作实效
抑制“空转”，关键在于完善考评机制，改变考核方式与标准，牢固树立实事实干的鲜明导向，注重实效，以解决问题为核心，坚持说实话、谋实事、出实招、求实效。一方面，领导干部应建立科学政绩观，要多提拔在任期内为地方发展打基础、为群众谋幸福的“务实官”。另一方面，上级考核要有针对性，任务指标设定要合理，注重民意等非文字材料的考核，消除少数基层干部务虚不务实的侥幸心理。同时，减少不必要的考核，不要让干部因疲于应付考核而忽视实际民生问题。
政策制定要切合实际，更具可操作性
访谈中发现很多受访者把“空转”归于“政策的宏观性”。实际情况可能的确存在政策缺乏指导性的问题，但这也可能是投机取巧、“搭便车者”的借口。
首先，上级部门部署安排工作前应加强调查研究，深入基层实际，倾听民声。其次，应让更多的上级干部到基层任职，以帮助基层推进各项政策落实落地。第三，政策目标要循序渐进，不宜过高或过低；政策内容要细化，具有可操作性，切忌模棱两可，避免过度解读或政策叠加。上层设计并非事无巨细地微观把控，而是在掌握宏观大局的基础上，细化执行步骤和时间周期，促使下级在执行过程中明确职责范围和任务目标。
双向激励广大干部崇尚实干、担当作为
一是完善正向激励制度。探索工作实效与工资待遇挂钩的经济激励机制，激发干部实干的积极性；将作出突出贡献的干部列为模范典型，增强其荣誉感；给予有实际作为的干部更多机会；建立良好干群关系，激励干部真真切切地赢得百姓信任，更好地保持先进性和纯洁性。
二是奖罚分明，落实负向激励制度。在访谈中很多受访者认为要扭转“空转”现象，应该“加大问责追责力度”“干部大换血，淘汰不作为干部”“推进机构改革，打破‘公务员铁饭碗观念’”。由此，促使干部转变工作作风、加强自我约束，从而杜绝“空转”行为。
【执笔：人民智库研究员王礼鹏 陈琳 周素丽；本报告精要版刊发于《人民论坛》2019年12月下期，此为报告完整版】
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