一、“局部空转”的表现形式
干部访谈：您身边是否存在制度、政策、改革举措等某些方面“空转”的现象？主要表现有哪些？您是否遇到过有些事情觉得没有价值、“瞎折腾”，又不得不做的情况？
内蒙古巴彦淖尔某乡镇科员 张团团：上级政策是很好的，只是在落实上难度很大。比如，旗级层面需要推进某项工作，当任务下沉到乡镇时，乡镇各项工作都要推进，就会存在心有余而力不足的情况。而上级不看效果只看数据，只要数据好，就认为工作做到位了。为了快，下面骗上面，上面骗更上面，导致原本干事创业精神足的干部，也随波逐流。
山东省青岛市某干部： 十多年来，从未感觉到如此多的制度、规定、改革举措。尤其是基层减负年，为了减负，开会、发文的次数反而增多了，需要统计减少多少文件、减少多少报表。省市县三级就同一个事层层开会、层层发文，基层累积了看不完的文件、写不完的材料。
四川省遂宁市某干部：比如说“基层减负”，一些地区出台了正式文件，但会议和文件并没有减少的迹象，甚至为了减负而新增更多发文。一些单位从形式上强化责任落实，将实际仅需一季一报的工作要求，自动加码为一月一报、一周一报，如此种种，基层不胜其累。
专家访谈： 据您的观察，当前“局部空转”主要有哪些表现形式？
华南理工大学公共管理学院教授 文宏：象征性执行是“局部空转”的典型表现，是政策执行者惯用的一种手法。“重布置轻落实”“口号多行动少”“假积极虚落实”等现象是象征性执行的突出形式。另外，选择性执行、附加性执行，以及替换性执行在某种程度上都是部分干部出于部门和个人利益对政策的断章取义和故意曲解，与此同时也暴露出模糊性、宏观性政策设计下的“政策缝隙”。
西安交通大学公共政策与管理学院教授 王立剑： 在实际工作中，“局部空转”主要表现为：文件直接转发，忽视因地制宜落实；重视公共政策出台，忽视政策贯彻执行；重视完成指标程度，忽视政府服务综合质量。
所谓文件直接转发是说部分地方政府在实际工作中上下一个样、左右一般粗，以会议落实会议、以文件落实文件，文件不整合直接下达，使得辖区单位工作无重点，基层工作人员忙于应付、鲜于创新。
政策落实不到位是指虽然有的政策提出了鼓励性措施，但因涉及多个部门，细化、执行进程缓慢；有的政策则涉及导向性的内容很多，在基层政府难以找到具体承办部门，很难制定实施细则，导致政策流于形式。
此外，过度重视落实指标清单相关内容，并规定加速完成指标清单的时间，是地方政府工作中的常见现象，这就导致部分地方政府将完成指标当作主要工作。
二、“空转”的多发领域及危害影响
干部访谈：您感觉当前哪些部门、哪些领域、哪些具体工作环节的“空转”现象最突出？造成了哪些负面影响，有哪些深层次危害？
四川省遂宁市某干部： “空转”主要发生在党务部门和一些改革领域，特别是一些没有物质基础、工作基础的领域，好高骛远、不切实际，导致政策和决策无法落实。负面影响就是形式主义，极大浪费干部精力，严重挫伤基层干部积极性。
陕西省延安市某干部： 扶贫相关部门、相关领域“空转”现象突出。比如，扶贫填表佐证环节，干部很疲惫，老百姓也不理解，认为是搞形式主义，伤害了干群关系，影响了党在人民群众中的光辉形象。
四川省宜宾市长宁县委组织部 罗蓉： 环保工作方面最为突出，比如说环保治理，存在工作落实不到位的现象，一些地方干部懒政怠政，怕困难、怕担责，令工作处于半空中。有的制度脱离地方实际，属于典型“一刀切”，落实有困难，不接地气。问题依旧得不到解决，影响政府公信力。
专家访谈： “局部空转”现象会带来哪些危害？
东北大学文法学院副院长、教授 杜宝贵： “局部空转”是造成政策执行效率低下的重要原因之一。“局部空转”不仅会造成政策落地的“时间窗口”错乱，进而降低政策效能，而且可能会贻误重大社会问题的解决，增加后续解决问题的被动性和不可控性，严重挫伤人民的获得感、幸福感、安全感，给人民和国家带来巨大的危害。
北京师范大学马克思主义制度理论研究中心主任 徐斌： 第一，“空转”将严重影响党和国家在人民群众中的威信和形象，影响我们党的群众路线方针的有效贯彻落实，甚至造成脱离群众、脱离实际的严重后果。
第二，制度、文件“空转”，缺乏执行力，没有实际效果，就会影响治理的权威、制度的权威，拖滞国家治理体系和治理能力现代化的进程。
第三，“空转”使得制度不能得到有效执行，惠民政策不能得到切实落实，人民群众的利益自然不能得到维护和保障。
三、“局部空转”的深层根源
干部访谈：您认为，导致制度、政策、改革举措“空转”的原因有哪些？“挂着空档踩油门”，反映了当前干部哪些复杂心态？
黑龙江大庆市萨尔图区干部培训档案信息中心副主任 纪宗宝： 抓落实力度不够，布置下去却没有跟踪督办。政策制度缺少可操作性，看上去挺好，实际并不实用。干部一方面迫于压力，必须要采取一些措施，作为对上级安排部署的落实。另一方面，采取的措施会遇到很多阻力和问题，如果要解决的话会有非常大的困难，所以会选择只做表面功夫。
云南省安宁市教育党工委干部 贾建荣：制度、政策、改革举措“空转”的原因有三：一，多数调研部门人员和上级检查工作的人员为“退居二线领导”“部门闲散人员”，这类人员责任心相对较弱，只是为了完成任务；二，调研中，很多调研和检查人员采用“事不关己，高高挂起”的庸人心态和老好人心态面对调研和检查；三，基层单位疲于应付调研和检查，为了迎接调研和检查而应付工作，心态难以摆正。
江苏省苏州市市级机关工委办公室（研究室）主任 周波： 部门主义丢不得，既得利益舍不得，“我说了算”放不得，归根到底是“以人民为中心”的思想意识不足，缺乏悲悯苍生的为民情怀、敢于亮剑的担当情怀和自我革命的向好情怀，导致拿着“筐子”当“路子”，守着“摊子”当“面子”。
河南省郑州市某干部： 激励干部担当作为的机制没有真正建立，导致干部普遍缺乏激情斗志，工作得过且过，工作标准不高，长此以往，在干部队伍中形成了不良的政治生态，工作缺少创新，不愿打破陈规，习惯于四平八稳、按部就班。干部主观能动性不高，激励干部担当作为机制不健全，有些部门规章和制度脱离实际、缺乏可操作性，对制度执行情况和效果缺乏评价和问效。
专家访谈： “局部空转”现象产生的深层原因有哪些？
东北大学文法学院副院长、教授 杜宝贵： 造成“政策空转”的因素是多方面的，在“政策供给”“政策执行”和“政策评估”三个方面都有。
首先，“政策供给”作为决定政策质量的关键环节，在后续的政策执行过程中至关重要。由于中国幅员辽阔，各地情况不同，总体上存在的问题并不意味着每个地方都存在。有些地方政府在落实中央政策的过程中，不能有效结合地方实际，不能根据轻重缓急确定政策实行的优先次序，甚至只考虑地方或部门利益。这些主客观原因都影响了政策落地的精准性，违背了政策设计的初衷。
其次，“政策执行”作为政策效果的最终体现，在检验政策的过程中作用显著。在“宏观政策”到“中观政策”再到“微观政策”的过程中，由于很多地方存在一定的部门或个人利益主义以及权力思维，政策核心信息“热度”会“逐级衰减”，最终产生上面“热”、中间“温”、下面“冷”的执行结果。
最后，“政策评估”作为保证“政策供给”质量和“政策执行”效率的关键环节不可或缺。目前，中国尚未建立相对独立的、客观公正的、高质量的公共政策评估体系。此外，由于政策评估是一项复杂而长期的工作，政策评估很难形成完整的“闭环式”评估，使得现行评估体系更多偏向于“事后”的效果评估，而鲜少涉及“事先”的风险评估。
华南理工大学公共管理学院教授 文宏：第一，政策自身弹性空间大。如果政策自身的科学性、稳定性、严肃性和权威性不足，就容易生成讨价还价的空间，致使政策目标难以完全实现。第二，执行主体的本位主义。一些干部的部门或个人利益观念严重，在扭曲的利益观驱动下，他们会曲解甚至改变原有政策，实施对自己有利的“土政策”等。第三，法治不健全，政策执行监控不力。由于缺乏行之有效、严格防控的监督考核机制，个别干部在执行政策时不能得到有效监督，制度就会转向“空转”了。第四，政策要求高、执行难度大，不符合具体实际。目前，很多地方在执行政策时既缺乏必要的资源，又承受着较大的执行压力，“门槛高，达不到”，这也是执行主体转向政策“空转”的客观原因。
中国社会科学院马克思主义研究院研究员 刘德中： “局部空转”现象的产生，固然有基层干部制度意识淡薄、执行能力不强的原因，更深层的原因在于制度本身是不是超前了？制度是不是不符合当地的实际？中国是个大国，各地情况千差万别，在出台全国性的制度时一定要非常慎重。
另外，制度刚性是制度效果和执行的理想状态。但这并不意味着要机械地执行一切指令。制度都是依靠人去执行的，人不是机器，所以执行者总是要有一定的自由裁量权的。而如果监督不到位，有些基层干部就会只执行合自己意的、好执行的政策，不合意的、执行难度大的就当作空气，这也是要不得的。
中国社会科学院政治学研究所研究员 徐海燕： 从现实角度出发，导致“局部空转”或“制度空转”的最直接原因是基层工作繁重、工作压力巨大。与此同时，干部在制度执行时，受层级和职责的限制还很多。由此，我们可以认为，“空转”现象一方面是基层面对繁重的任务作出的“应急性”反应；另一方面，又是由体制障碍引发的基层干部“不敢为”“不能为”现象。
四、防治“空转”的对策建议
干部访谈：要改变制度“空转”，亟需解决哪些问题？需要做出哪些调整？您有哪些意见建议？
陕西榆林府谷县文旅局 李义： 一方面制度还需进一步细化、完善，另一方面政风还需端正引导，为“实干家”松绑，给“务虚者”惩戒，在全社会大力弘扬“实干担当”的务实风尚。解决“一票否决制”泛滥和“属地管理”混淆的问题，厘清责任，做到权责一体、权责分明。要不断细化、完善制度；从领导带头、以上率下倡导良好作风。健全更公平合理完善的考核机制。给实干家更大的包容、保护和激励，给奋进者敞开发展、发挥的舞台，提供进步的绿色通道。
四川省达州市大竹县住房和城乡建设局 王达： 改变考核机制，突出效果考量。改革的设计者在项目规划前期就应到基层多调研，结合当地实际，紧密联系群众，统筹兼顾国家、集体、个人等利益。在拟定和执行制度政策过程中，也要结合各地实际情况，因地制宜。
河北秦皇岛经济技术开发区党员干部 兰胜利： 实行“一把锤子敲到底”，防止政出多门。避免各级官员将本应该自己担的责任让下级担。减少各种问责，多抓落实。着重抓好县市级党政干部的管理教育；抓好政策落实中的打基础工作；建立阳光政务运行机制；重点部门重点工作公开运行；畅通民主监督渠道，让官员处在群众监督之下。
河南省开封市某干部： 高层要敢于倾听基层干部的心声，敢于调整一些大家习以为常见怪不怪，但又确实与实事求是思想不相符的现象。所以，应建立庞大的信息上报收集分析系统，用好大数据等信息技术手段，让信息更畅通，让工作更明朗更高效，让基层同志不仅仅是被动的执行者，更是互动者、推动者。
专家访谈： 如何才能变“空转”为“实转”，将制度优势切实转化为治理效能？
北京师范大学马克思主义制度理论研究中心主任 徐斌： 杜绝“空转”现象，根本在于提高制度的执行力：第一，提高领导干部的制度意识、法治意识。领导干部必须转变观念意识，以制度建构社会公正，以法治形成社会秩序，摒弃人治意识、特权观念，自觉地以制度、法治规范权力。第二，提高领导干部制度执行能力和领导水平。改进党的领导方式和执政方式，增强各级党组织政治功能和组织力，完善担当作为的激励机制，促进各级领导干部增强依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。第三，健全对领导干部制度执行的监督体系。要建立更加完善、便捷的群众监督渠道和平台，加强党内监督，增强监督的严肃性、协同性、有效性，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
中国社会科学院政治学研究所研究员 徐海燕： “空转”现象虽多发生在基层，但并不能由此舍本求末，“头痛医头，脚痛医脚”，更要从优化政府的职能设计、体制运行上寻找办法。首先，杜绝“空转”现象的发生，应该赋予地方更多的自主权，允许基层围绕中央顶层设计进行差别化的探索。如果一味地将问责泛化，缺乏相应的容错机制，不但有悖于基层治理的题中之义，更不利于形成全面深化改革的最大公约数，造成基层干部不能为、不敢为的局面，阻碍社会治理共同体的形成。
其次，为了杜绝基层“空转”现象的发生，上一层级领导机构应进行思维革新，强化勇于担当、积极作为的共产党人品格，提高工作能力，改进工作作风，在深化、消化、转化中央政策的路径上下功夫。
华南理工大学公共管理学院教授 文宏：首先，政策制定要增强合法化与科学化。要通过调研等方式多方面收集信息，发现真问题，并借助专家专业知识强化政策设计的科学性。其次，过程监督要增强制度化与规范化。要做好覆盖政策执行全过程的监督工作，推动监督工作制度化规范化。最后，结果考核要增强严格化与精准化。在严格化上，结果考核检查点要多、覆盖面要广、问责力度要大。在精准化上，结果考核要强调落到实处，不能停留在材料上、汇报上。
东北大学文法学院副院长、教授 杜宝贵： 化解“政策空转”，需要实现高质量的政策供给、政策执行、政策评估。首先，应提升“顶层设计”和“全局式”思维，在“政策供给”这一源头上狠下功夫，提升“政策供给”的质量，为后续的“政策执行”打好基础；其次，在“政策执行”环节应建立“刚性”与“柔性”并重的有效激励与约束机制，激发政策执行主体的积极性、主动性和创造性，建立基于法治基本原则的、易于操作的“容错”与“纠错”机制；最后，应高度重视“政策评估”的作用，加强新时代新型智库的建设力度，促进政府、高校、新型智库协同发展。
中国社会科学院马克思主义研究院研究员 刘德中： 追求制度体系的活力是解决“空转”问题的“绝招”。具体制度的刚性与制度体系的活力是一个问题的两个方面，反映的是维护现有制度的权威与完善制度的要求之间的关系。制度要有温度、有人情味，才能不“空转”。
一方面，党员干部要树立对制度的正确认识，维护制度的刚性约束力，严防破窗效应，保证社会公平公正。另一方面，追求制度体系的活力。有些政策、制度规定不宜过细，更不能一刀切，应允许执行者各显神通，要考核结果而不是过程。
西安交通大学公共政策与管理学院教授 王立剑： 首先，建立常态化的多元评估与纠偏组织模式，即从过程是否一致、进程是否合理，落实方案、落实结果、落实效果等方面，对标制度初衷，对标贯彻落实先进，对标人民群众期待，采用政策与实现状态双维度考察的办法。
其次，要提高政策落实的质量与可操作性。一是从本地区本部门实际出发，制定适合本辖区的落实政策；二是在顶层设计和基层探索中，明确政策中涉及的各主体责任，确保多元主体有序参与治理；三是政策表述要简洁明了、便于理解，以增强政策的可操作性；四是提高落实政策的精度，摸清工作底数。
第三，要健全纠偏关键信息传输机制。从目标的高度、实践的效果中选择关键信息，并确定关键信息传输责任主体，评判其是否存在“制度空转”行为；明确“制度空转”纠偏信息中心和信息网络，依法对反馈“制度空转”纠偏信息传输执行人进行业务培训和职业保护；搜集制度落实效果和反馈纠偏关键信息，加强信息分析和研究；增强舆论管理和保证反馈纠偏信息的公开透明。
第四，创造高效舆论服务体系，畅通治国理政思想共享。完善信息发布机制，建立媒体协同共治机制，畅通政民交流沟通渠道，实行动态调控舆论服务，大力提升治国理政思想共享水平。
第五，完善“制度空转”追究机制。确定追究标准，制定党内处理办法，健全监督机制，不断增强制度纠偏的科学性和合理性。
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