摘 要：当前，有一些部门、一些单位和一些干部对于党中央、国务院出台的好制度和好政策，阳奉阴违、空转对付，出现“制度空转”“落实空转”“责任和担当空转”等歪风邪气，给党和人民造成了各种不良影响甚至严重损害。防止制度和政策“局部空转”现象，要在精准谋划制度和政策“顶层设计”第一关的同时，增强组织、团体、个人的负载、负荷，使人们在有目标的压力下工作，并加强对制度和政策执行的督导力度，强化“效果导向”。
关键词：制度建设 制度空转 国家治理效能 制度监督
【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A
局部空转”的表现：阳奉阴违，原地打转
中国共产党非常注重制度建设，新中国70年来，中国特色社会主义制度体系已经初步建立起来，涵盖的范围已经包括政治、经济、文化、生态等各个方面，形成了“根本制度”“基本制度”和“重要制度”，党的十九届四中全会明确总结出中国特色社会主义制度具有十三大“显著优势”。
但是，一些部门、一些单位和一些干部，对于党中央、国务院出台的好制度、好政策，却阳奉阴违、空转对付。
一是“制度空转”。一些地方和单位，虽然把制度和规章写在纸上、挂在墙上，但形同虚设，不执行、乱执行、执行不好，甚至主要领导或分管领导自己违纪违法，不抓不管，导致管辖地方部门歪风盛行、上行下效，出现地域性、系统性、行业性腐败。
二是“落实空转”。制度的生命力在于执行，制度和规章有了，但一些地方、一些单位，出现从文件到文件、从会议到会议、从务虚到空谈的“空转”，缺乏可操作的程序性、保障性、惩戒性规定，雷声大、雨点小，只听到激动人心的口号，没有切实可行的刚性要求，难以深度落实到行动上。
三是“责任和担当空转”。责任考核流于形式，条款笼统，缺乏权威性和强制力，遇到问题往上交，遇到难题往下压，遇到危险往外推，遇到工作往后拖，不去想办法克服和解决。
四是“作为空转”。一些人、一些单位，面对矛盾不敢触碰，面对推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局这样的大事难事不去直面，面对防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”不敢迎难而上，面对发展不平衡不充分的矛盾不去化解，对于短期不见效、需要久久为功、功成不必在我的工作极力“回避”，或者用等一等、靠一靠、缓一缓的方式进行搪塞。
像机器、仪器在没有任何负载下的制度失灵“空转”现象，其背后都有一个共同特点，就是以制度为幌子，有制度之名，无制度之实，把各种不正当的考虑隐藏在“制度”之中。有些地方、部门以会议对会议、政策对政策、文件对文件的形式主义方式来落实中央出台的制度，扭曲中央出台的制度和公共政策本意，以地方利益、部门利益至上，对政策法规肢解、曲解，“替换性”执行中央制定的制度、法规、政策；有些是“选择性”执行，对己有利的执行，对己没利或利益不大的，漠视或者应付；有些则在细化国家相关制度、政策和法律法规的原则性规定中附加条件，“附加性”执行上级的制度、法规和政策；还有个别地方和干部，表面上加大监管力度，暗中却为不法商人、黑社会组织和违法企业开绿灯，“欺骗性”执行制度、法规和政策。如此种种“局部空转”，导致国家治理现代化的伟大事业在原地“滑转”，从不同环节、不同方面、不同程度上侵蚀着中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能，伤害着党和国家事业、人民的梦想、干事创业者的热情和激情，成为阻碍国家治理体系和治理能力现代化的大敌。
“局部空转”的危害：侵蚀制度优势，损害党的事业和人民利益
新时代中国特色社会主义现代化建设正处在关键时刻，坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等基本问题，需要国家治理体系高速、协调、有机运转，需要广大共产党员、各级干部围绕实现伟大梦想、推进伟大事业、建设伟大工程、进行伟大斗争展开不懈努力。然而，“局部空转”吞噬着制度“显著优势”为国家治理现代化带来的红利。
首先，“局部空转”严重影响了中央出台的制度、法规和政策有效作用的发挥。中国特色社会主义制度是一套有效保证能干事、干好事、干成事的制度。新中国成立70年来，正是这些制度使我们伟大的祖国和人民经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进，战胜各种各样突如其来的自然灾害，有效应对外部强加的经济、政治风险，我国经济总量跃升为世界第二大经济体，总体上实现小康，消除了绝对贫困，中国从来没有像今天这样接近实现中华民族伟大复兴。然而“局部空转”现象的存在，会侵蚀制度、法规和政策的显著优势产生的红利，甚至出现零效力或者负效力。
其次，“局部空转”损害了党和政府的形象，削弱了人民群众对党和政府的信任。中国特色社会主义制度显著优势有利于加强党的领导，保障人民当家作主的权利，发挥民主集中制，推进全面依法治国。如果“局部空转”，就会直接削弱党对国家治理各部门、各领域、各环节的领导，涣散党的领导力，削弱应对各种风险挑战、克服艰难险阻的能力。“局部空转”，还会削弱党中央权威，导致一些人、一些部门在重大原则问题和大是大非面前立场摇摆、态度暧昧，不能同党中央保持高度一致，对党中央大政方针造成有令不行、有禁不止，形成上有政策下有对策的歪风邪气，对党中央决策部署打折扣、做选择、搞变通，致使党中央决策部署在贯彻执行中变形走样、落不了地，甚至阳奉阴违，把自己凌驾于党组织之上，把自己主政或分管的地方和部门当成“独立王国”“私人领地”，对党和人民事业造成严重损害。
再次，损害了法制统一和市场统一，削弱了中央的调控能力和集中力量办大事的制度优势。中国特色社会主义制度的优势之一是能够集中力量办大事，这也是新中国成立70年以来中国成就事业的重要法宝。中国用短短几十年时间走过西方国家花了上百年甚至数百年的发展之路，创造出世所罕见的发展奇迹，重要原因就在于中国制度能够集中力量办大事。而“局部空转”就会损害法制统一和市场统一，削弱中央的宏观调控能力，导致在关系国计民生的重要领域和关键行业，中央的宏观调控能力失灵，从而出现议而不决、决而不行的分散主义，顶层设计能力减弱，决策乏力，效率降低。
最后，严重损害了人民群众的利益，挫伤广大群众的积极性和创造性。我国国家制度深深植根于人民之中，能够有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力。把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的根本出发点和落脚点，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据。但是，制度和政策“局部空转”，就会削弱帮助群众更加快速便捷地解决遇到的各种问题矛盾的能力，使党的十九届四中全会提出的“建设人民满意的服务型政府”的目标成为一句空话，老百姓就无法获得更实的获得感、更真的幸福感、更足的安全感。例如，脱贫攻坚出现“空转”，就意味着消除绝对贫困、全面建成小康社会的目标不能如期实现；政务服务中“空转”，营商环境就得不到改善，企业的经营就受到阻碍，老百姓办事就要受到门难进、脸难看、事难办的刁难，“以人民为中心”的理念就难以落实。
行百里者半九十。中国特色社会主义制度的显著优势在“局部空转”中受到侵蚀，党和政府顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生、保障最广大人民根本利益、全心全意为人民服务的实践成效就大打折扣，在实现中华民族伟大复兴、实现国家治理体系和治理能力现代化的伟大征程中，就无法得到最广大人民的衷心拥护、无法汇聚起14亿中国人民的磅礴伟力。
防止“局部空转”应做好三方面工作
防止制度和政策“局部空转”现象，重点要做好下列工作。
第一，精准谋划制度和政策“顶层设计”第一关，守好“入口”，使制度和政策具有操作性、针对性和时效性。防止制度、政策出现“局部空转”现象，必须强化制度和政策的顶层设计，严格把牢制度和政策设计与谋划这第一道关口，切实增强制度、政策的操作性、针对性和时效性。所谓增强操作性，就是通过科学、有效的谋划，使出台的制度、政策既科学周密，又切实可行，责任主体清晰明了，实施步骤环环紧扣，分工合作协同推进，坚持出台方案、健全机制、推进落实一起抓，避免出台的制度和政策让执行层无从下手，从而收到“于法周严、于事简便”之功效。所谓增强针对性，就是开出良方，对症下药，出台的各种制度和政策，既“上接天线”，贯彻党中央的战略部署，符合党中央的要求和精神实质，同时又“下接地气”，充分考虑各地各单位的实际情况，反映发展不平衡不充分的矛盾，紧贴中心任务，紧扣重点工作，关注人民群众关注的热点难点，因地制宜、有的放矢，不搞上下“一般粗”，不搞“一刀切”，避免“大而化之”“粗线条”，导致“虎头蛇尾”“不了了之”的“烂尾”情况出现。所谓增强时效性，就是以“春播种子夏收粮”的思维方式，掌握制度、政策的时间和进度规定、节点和时效要求，适时进行动员部署、组织实施、检查推进、考核奖惩，改革解决什么问题、什么时候推出、对制度建设有什么作用等，做到心中有数，精准施策，挂图作战、时间倒逼，件件有着落，事事有回音，强化政策的时效性和严肃性，不放“空炮”“哑炮”，避免精心制定的制度、政策“局部空转”。
第二，增强组织、团体、个人的负载、负荷，使人们在有目标的压力下工作，防止“局部空转”。“井无压力不出油，人无压力轻飘飘。”在思想上高度重视“局部空转”现象造成的危害，提升带负荷运转、满负荷运转的自觉性和主动性，主动进入角色，主动进入状态，在岗位上思考工作的问题、发展的问题、创新的问题，解决工作中影响作为、影响发展、影响创新的问题，提高人们的“思想负荷”；责任重于泰山，有责任才会有担当，有担当才能有作为，强化广大干部工作精益求精的责任、快马加鞭发展的责任、又好又快落实的责任、向前奔跑逐梦的责任，发挥人们在自己岗位平台上展平生所能、尽平生之力、倾平生之才、竟非常之功、成非常之效的“责任负荷”；新时代高质量发展是硬道理，没有发展就没有一切，而要实现高质量发展就要定位高目标，赋能高追求，胸怀大担当，富有大情怀，展示大格局，实现大使命，提升自身的“发展负荷”，不给“局部空转”留有余地。
第三，加强对制度和政策执行的督导力度，强化“效果导向”。一分部署、九分落实，制度和政策的生命力在于执行和落实，党中央出台的好制度、好政策能否转化为治理效能，关键在“最后一公里”。杜绝落实执行中的“局部空转”现象出现，改进督导方式、集中督导力量、加大督导力度、施以督导压力、增加督导负荷是必不可少的，通过明查、暗访、集中、分散的方式，不求表面轰轰烈烈，但求效果实实在在，增强“督导负荷”，防止“督导空转”；国家治理现代化，纪律是保证和底线，要求社会中的每个成员具有强烈的纪律意识，带着“纪律负荷”工作、创业，带着“纪律负荷”抓落实、抓执行，用政治纪律、组织手段、经济办法、作风要求、制度规定等，整治不担当、不作为、慵懒散、推脱靠等“局部空转”“局部不转”“局部慢转”“局部乱转”等现象，营造风清气正、干在当下、干在其时的生态环境，增强“纪律负荷”是防止“局部空转”的重要环节；制度好不好，关键看“疗效”，国家治理体系和治理能力现代化，关键是讲效果、看效果、好效果，而“局部空转”没效果，做的无效功带来“空耗”，甚至是“损耗”。因此，好的制度和政策，需要用好考核这个“指挥棒”，科学考核、有效考核，讲究差异化，注重针对性，不搞“一刀切”，强化“效果负荷”，形成鲜明的“效果导向”。
“局部空转”是一种现象，是一种状态，反映的是一个组织、一个团队、一个干部干事创业的态度，落实执行的作风。因此，防止“局部空转”，就要聚焦党中央出台的各项制度和政策，编制十九届四中全会重要举措的实施规划，明确时间表、路线图、成果形式，通过目标集成、政策集成、效果集成方式，实现无缝对接、有效运转。
【本文作者为北京师范大学政府管理研究院院长、教授】
参考文献
[1]习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》，2019年11月6日。
[2]闻言：《毫不动摇坚持和加强党对一切工作的领导——学习习近平〈论坚持党对一切工作的领导〉》,《人民日报》，2019年11月22日。
责编：董 楠 / 蔡圣楠