摘 要：当前，我国一些地方政府在处理行政事务时，沉迷行政形式、行政环节、行政过程，但却不能形成人民满意的行政结果，也就是我们所说的“行政空转”。为此，需要找准引发“空转”的内在个体因素，以及“空转”组织本身设置的体系因素，切实解决“行政空转”问题，从而真正建成人民满意的服务型政府。
关键词：行政空转 服务型政府 绩效评价
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
中国共产党始终将人民置于首位，始终以人民为中心推进各项工作。党的十九届四中全会指出，“满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。可以说，为人民谋福利、为人民谋幸福，是中国共产党带领全国人民实现国家治理体系和治理能力现代化的目标与归宿，是我国今后改革的落脚点、着力点。然而，与此美好愿景形成反差的是，我国一些地方政府用“土政策”抵消甚至歪曲了中央对人民的庄严承诺，违背了中国共产党以人民为中心、全心全意毫无条件为人民服务的初心。之所以出现这种窘境，与地方政府未能洞察“行政空转”的诱因不无关系。
“行政空转”形式：“文山会海”“文件旅游”“程序长征”、就小避大、过度痕迹管理
所谓“行政空转”就是指政府在处理行政事务的过程中，有意或者无意地沉迷于行政形式、行政环节、行政过程，但却不能及时产成应有的行政结果。这种行政管理活动，表面上看来往往一丝不苟、环环相扣，但却难以达成人民群众期望的结果，是一种“尸位素餐”的新型表现形式。之所以说行政空转是一种新型的“尸位素餐”，是因为虽然它有着“门好进、脸好看、话好听”的服务型政府的形式，但却缺乏“事好办”的服务型政府的实质。
“行政空转”有多种表现形式，最常见的有“文山会海”“文件旅游”“程序长征”、就小避大、过度痕迹管理等。“文山会海”是最常见的“行政空转”形式，它通过不间断的文件、无休止的会议来显示对特定工作的“重视”与“努力”。从形式上来说，“文件旅游”比“文山会海”的“服务”属性要强一些，因为在这种情境中，文件大多已经出台或者已经根据出台的文件编制好了新的文件，并进入下发、上交、逐级签批等流程，展现出努力解决问题的表象，但其结果依然无法令人民群众满意，因为文件“一直在路上”。“程序长征”主要表现为办理特定事项需要履行的手续过多、需要遵守的程序环节过多，办事宛如万里长征。“就小避大”也可以称作“就轻避重”，它表现为政府只着眼于群众诸多诉求中最容易完成的、最微不足道的，而对核心诉求置之不理。“痕迹管理”本来是以行政程序来保障群众利益的做法，但一些地方政府却以程序环节越多越复杂为遵旨，要求每个程序每个环节在运行中都需要留下痕迹、留下“证据”，将“痕迹管理”变成了“过度痕迹管理”甚至“痕迹主义”，严重增加了行政管理的繁冗性，极大地降低了行政效率，属于政府大量自设“前置程序”的行为。
“行政空转”的诱因：个体缺乏担当、组织权力惯性与惰性
在管理科学看来，各类组织中不断涌现的问题，其背后的逻辑与诱因不外乎组织成员的个体因素和组织本身设置的体系因素，我国一些地方政府频发的“行政空转”的诱因也逃不脱这种管理规律。
首先，“行政空转”源于一些地方政府公务人员意志薄弱，在施政过程中缺乏担当，生怕为人民服务会“引火上身”，于是便“能躲就躲”“能拖就拖”，虽然服务态度“上佳”，但却不能解决实际问题。这种将个人的蝇头小利置之于人民群众利益之上，舍大义而取小利的“懦夫”行为，是“行政空转”的个体诱因。
作为拥有公共权力的组织，地方政府中产生“行政空转”的组织因素自然与权力有关。权力在运行过程中会主动形成惯性甚至惰性，使得掌握权力的人企图永远掌握权力，将自身权力的作用范围、作用对象向外无限延展。在我国推进“放管服”改革的过程中，中央三令五申要求各级政府放松管制、简化流程，彻底消灭各类阻碍为人民服务便利性的前置程序。但是，一些地方政府由于权力惯性的作用，在推出各类“放管服”政策之后，却将简化了的行政程序以“痕迹管理”的借口分出诸多小步骤、小环节来落实，以体现政府公务人员审批或者办理的“权威”，从而产生一种“柔性审批”的权力使用快感，这也是“痕迹管理”在地方政府泛滥的内生诱因。
与“过度痕迹管理”稍有不同，还有一种组织诱因源于地方政府行政服务价值链的非善治性，或者价值链的非优化性。服务价值链的非善治性意味着政府在服务流程、服务环节的设置中，非但不从群众办事的便利性、群众办事的经济性出发，而是以政府办事的便利性，甚至以权力的惰性来获得柔性审批机会作为设置服务流程与服务环节的依据。这样一来，即使政府动作频出，也不能解决群众的切身利益问题，大多数的行动自然属于“空转”行为。
此外，现实中我国不少地方的绩效评估都流于形式，其指标选取非常随意，既缺乏对公务员个人意志品质、服务情操的评判，也缺乏对政府组织权力惰性的测量，更遑论对公共服务、行政管理程序设置合理性与善治性的评价了。这种流于形式的绩效评估机制，实际上是“行政空转”在组织设计上的决定性成因。在某种程度上，我们甚至可以认为“行政空转”就是由“绩效评估空转”引发的。
矫治“行政空转”的路径
解决“行政空转”，就需要循因而动，提出针对性措施，对此，考虑从以下三方面入手：
首先，可以尝试在公务员招录中纳入意志品质的考量指标，以便从源头上将意志品质薄弱者排除在公务员队伍之外。另外，还可以通过在绩效评估指标中纳入公务员意志品质指标，考察干部敢于担当、勇挑重担的能力与效果，以组织测评的方式来解决因个人意志品质不过硬而引发的“行政空转”问题。
其次，以群众办事的便利性、快捷性为导向，对行政管理、公共服务流程进行再梳理，将无关环节剔除，推出标准化操作流程与操作规范，同时严格限制具体操作中自设环节、自设程序、自设内容的行为。即以制度的形式抑制权力惰性、服务价值链瑕疵等引发的“行政空转”现象。
最后，推进刚性绩效评价工作，严格使用绩效评估结果，为敢作为、勇担当的干部撑腰鼓劲，同时震慑、惩罚意志品质薄弱，不敢担当、不愿担当的干部，做到奖勤罚懒、奖优惩劣、优胜劣汰，树立行政管理与公共服务的正气。还需要将工作流程的价值导向、服务导向纳入绩效评价中，同时依照正态分布原理来甄别优劣，并将评估结果严格与奖惩、晋升挂起钩来，使干好干坏不一样，空转与实干不一样。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授】
参考文献
[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年。
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