摘 要：所谓的“挂空挡踩油门”情况，实际上就是一些政策执行部门本来是不愿意执行或无法执行，但又迫于被指责为“懒政惰政”以及“不担当、不作为”的压力，不得不假装很认真地执行的现象。解决“空转”问题，不能仅仅考虑政策执行层面，而是需要从政策制订、政策执行、政策评估等多方面进行综合分析和考量。
关键词：公共政策“空转” 政策制定 政策执行 政策评估
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
所谓公共政策的“空转”，就是指某些初衷良好的公共政策在执行的过程中落空，并未达到当初政策设定的目的。然而，简单地将政策执行不力的责任归咎于地方政府或地方政府官员，以加大问责和处罚力度来应对“空转”却并非良方，也无助于从根本上解决公共政策难以落地的问题。
关于公共政策分析的一个框架
从公共政策分析的角度来说，一项好的公共政策从制订到实施应当经历四个完整步骤，即政策制订、政策执行、政策评估、政策调整。
所谓政策制订，就是基于某种目的或为解决某方面的问题而制订行之有效的政策目标和行动计划的过程。良好的政策制订过程是政策取得效果的前提，而政策制定则涉及政策制订主体、政策制订过程以及政策制订方法等多方面因素。所谓政策执行，则是政策制订之后在实践中加以贯彻执行或落地的过程，其中涉及政策执行主体、政策执行方式等方面的问题。所谓政策评估，是指根据当初制订政策的目的以及预期实现的目标来对政策实施的效果加以评估，从而确定政策是否实现了当初的预期。这个问题涉及政策评估主体以及政策评估方法等方面的问题。而政策调整则是指根据政策评估得出的结果来判断政策是否需要以及如何加以完善或修订。在有些情况下，如果政策评估结果表明一项政策在总体上是失败的或无效的，那么，最好的选择是终止该项政策的实施。
因此，要想找到公共政策“空转”的原因并提出对策，不能仅仅考虑政策执行层面的问题，而是需要以政策制订、政策执行、政策评估、政策调整这样一个完整的四阶段模型为基础进行分析。
公共政策“空转”原因来自政策制定、执行、评估等方面
政策制订方面的原因
一方面，良好的政策应当是恰当的政策制订主体，基于合理的政策制订方法，采用正确的政策制订过程得出的结果。另一方面，政策内容本身不仅应当包括政策的目的、目标以及对政策实施的具体要求，同时还应当明确对政策目标的达成程度进行评估的方法以及相关指标等。而我国的公共政策制订在这两个方面经常存在缺陷。
首先，很多公共政策都是主管部门自己制订的，而这些部门同时又是公共政策的执行主体。因此，这些部门在制订公共政策的过程中，要么对政策涉及的其他部门的职能不能全面而清晰地了解，无法获得其他部门的支持和配合，要么有意强化本部门的权力甚至利益。还有一些公共政策则是若干部门联合制订或者是由某个领导小组来牵头制订的，这种政策制订方式看起来避免了单一部门制订政策的潜在弊端，但同样存在一定问题。比如，由于各部门的目标或利益不一致，很多公共政策其实是部门之间相互妥协甚至交易的结果，并非是对社会最有利的结果。由某个领导小组牵头制订的政策也同样难以避免上述问题。而且，由于很多所谓领导小组实际上都是非常设机构，领导小组负责人也是在常规工作之外兼职做事，因此实际上也很难有足够的时间和精力确保政策制订的科学性。此外，在政策制订过程和方法等方面也同样可能存在问题。一些政策在出台之前未能开展足够充分的论证和实地调查研究工作，未能真正按照科学的公共政策制订方法和程序开展工作。在有些时候，某些主管领导的个人意志或偏好会对公共政策的制订起到重要甚至决定性作用，公共政策的制订迎合领导者的个人判断，对政策实施可能存在的问题或遇到的障碍估计不足，导致公共政策在出台之初就带有明显的缺陷甚至注定会失败。
其次，很多公共政策在制订之初，没有明确如何对政策的实施效果进行评估。如果在政策制订阶段能做好对未来的实施效果进行客观评价的准备，那么必然会促使政策制订主体在政策制订时更加全面、认真、细致，尤其是对政策执行的细节进行详细推演，以免政策在实施阶段出现跑偏。然而，很多公共政策在制订之初没有做好接受评估的准备，因而政策制订的科学化程度不高。有些政策在未经充分调研的情况下搞“一刀切”，导致政策从一开始就存在很多漏洞或者缺陷，或者是留给执行者的操作空间很大。
最后，一些负责政策执行的相关部门和个人并未完全自觉地将组织利益最大化作为工作目标，而是将本部门或个人的利益最大化作为决策依据。而很多公共政策制订者在政策制订阶段未能充分意识到“歪嘴和尚”的本性就是基于自己的利益需要来“念经”的，而是简单地假定他们一定会按照上级的要求来“念经”，没有基于正确的人性假设来设计和推演公共政策的实施方案，这就不可避免地导致在随后的政策执行阶段出现各种始料未及的问题。
政策执行方面的原因
政策实施主体执行不力甚至不执行的问题，通常有两个方面的原因：一是缺乏执行的动力，即不愿意执行；二是缺乏执行的能力，即无法执行。
不愿意执行，与很多因素有关。首先，政策执行部门对于需要实施的某项公共政策的意义和价值理解不够透彻，不理解执行政策的必要性，甚至认为上级制订这种政策的本意也只是应付某种要求或出于形式上的需要，而并非真正希望在实践中产生明确的结果或效果。在这种情况下，负责执行的部门就不会对政策的实施真正给予重视。其次，当政策的执行难度较大或执行部门获得的资源等方面的支持不够或工作负担过重时，执行部门也可能会因为存在畏难情绪或实在顾不过来，而采取消极应对甚至不执行的做法。最后，当执行某一政策并不会给执行部门带来明显好处甚至还会造成损失，而不执行却不一定遭受处罚的情况下，不执行往往会成为最佳选项。与此同时，如果在制订政策的同时，未能明确规定政策执行不力的责任部门或责任领导需要承担的具体责任，那么，政策执行积极性可能也不会很高。
不能执行的问题则主要与政府部门内部的运行方式有关。这里主要存在两种情况。一种情况是一项公共政策的执行有时牵扯到多个部门，需要各部门之间的协作，而主要负责执行的部门并没有能力对其他政府部门的运作施加影响，这就导致一些政策在部门之间的接口处遇到梗阻，难以推进。在这种时候，往往需要来自更高权力层级的政府机构或领导人加以协调和推动。当这种可以进行协调和推动的机构和领导缺位，或即使名义上存在这种机构和领导，但他们并没有足够的时间和精力承担起这种责任时，政策执行必然会遇阻。还有一种情况是，一项新政策的推行或实施可能需要执行政策的部门对原有的政策或规章制度以及工作流程等加以修订或完善，但具体负责执行政策的个人或部门却不一定有权限对这些政策、规章以及流程等加以修订，而是必须由具有更高权限的上级机构来推进这项工作。但掌握这种规则或流程修订的机构或上级却对此不一定积极，即使他们愿意做，同样需要耗费一定的时日，这就必然会导致政策执行的不力或拖延。在这种情况下，如果承担执行责任的个人或部门不按照原定的规章制度办理，而是为了推进工作采取特事特办的方式来操作，那么一旦将来出现问题，他们就会被问责，而这样的结局显然是他们不愿意看到的。
政策评估方面的原因
如前所述，由于很多公共政策在制订的时候就没有考虑过政策实施效果的评估问题，这就导致政策制订者从一开始就不会产生对结果负责的压力，从而也就不会对政策实施过程中可能遇到的问题进行深入思考，只满足于制订大体的政策目标和要求，而不详细考虑政策的实施流程、实施责任、实施政策需要完成的各项关键任务的时间节点，以及需要达成的具体绩效标准。与此同时，在政策实施效果评估缺位的情况下，政策执行部门对于政策执行的数量要求、质量要求以及时间要求等缺乏清晰的概念，不会感受到执行的压力，责任感和紧迫感不足，从而导致不执行或执行不力。在这种情况下，公共政策就很难形成有效的自我执行力。
事实上，我国的很多公共政策在实施之后往往都不会做正式的政策评估，这一点跟国外很多公共政策的实施差别很大。比如笔者曾经参与过对联合国开发计划署（UNDP）援助中国的西部人才资源开发项目进行的政策评审。这种评审完全是由独立于政府机构的第三方专家根据科学的政策评估方法和工具进行评审，不仅有助于督促政府在源头上制订科学细致的公共政策，而且有助于监督公共政策的有效执行，同时还能够对公共政策的优化和改进提出积极的政策和建议。而在我国的很多公共政策领域，根本就没有做过独立的第三方评审，即使是对公共政策实施效果的总结，基本上也是政策制订部门或实施部门自己所做的总结，所以这种形式上的公共政策效果评估的全面性和可信度均有待商榷。
在缺乏公共政策实施情况的阶段性评估以及最终实施效果评估的情况下，公共政策在制订和实施阶段存在的问题显然也就无法被及时发现，政策执行不力甚至变相不执行的问题很难被及时纠正。
应对公共政策“空转”问题的对策与建议
通过上述分析可以发现，所谓的“挂空挡踩油门”情况，实际上就是一些政策执行部门本来是不愿意执行或无法执行，但又迫于被指责为“懒政惰政”以及“不担当、不作为”的压力，不得不假装很认真地执行的现象。形成这种现象的原因是多方面的，要想破解这一困境，需从以下几个方面做出努力：
第一，在政策制订阶段强化政策制订程序和方法的科学性，深入做好政策制订之前的调查研究工作，尤其是对政策执行的程序、关键点、问题点、工作进度检查监督的时间和方式、政策实施效果评估机制等进行细致研究，并且在政策正式付诸实施之前，就对政策执行过程进行模拟演练或沙盘推演，从而避免在政策执行阶段才发现存在很多漏洞或无法衔接的缺口，导致政策执行难。
第二，当政策涉及多个部门时，在政策制订阶段就要广泛吸引各部门参与，这样不仅使各部门领会政策的目的和意义，从而强化执行的动力，而且也可以在政策执行过程中使可能遇到的问题在政策制订阶段就得到解决，而不是到执行阶段由各部门自行想办法解决。此外，在涉及多部门的政策付诸实施之前，要明确领导责任以及政策推进的阶段性汇报和跟踪反馈机制，从而确保公共政策的实施可以获得强有力的领导，而不是领导者缺位或无人负责。
第三，在制订新的公共政策时，如果发现过去的规章制度存在不合理或不完善之处，要首先对原有的规章制度本身进行修订或完善，对已经过时的或与当前现实情况不相符合的规章制度要尽快废除或重新制订，基本合理但对新的公共政策实施产生制约作用的制度规定要及时明确例外处理的原则、程序以及方法，以制度化的方法来扫除政策执行的障碍，而不是要求政策执行部门违反原有的制度规定达到贯彻政策的目的，从而让他们单方面承担由于违规而可能造成的不利后果。
第四，建立完善的政府绩效管理体系，确保公共政策的贯彻执行。政府部门要建立自上而下的绩效考核机制，将相关公共政策的执行情况纳入考核之中。建立基于实绩的、科学合理的组织绩效考核和公务员个人绩效考核，使各项公共政策的落实获得坚强的制度保障和系统支持，而不是仅仅依靠个别性或临时性的检查监督来确保政策的实施。
第五，制订和实施常规性的公共政策实施效果评估机制，从而反过来促进公共政策制订的科学化和可执行性程度。这种公共政策评估机制还能起到对政策执行者的督促作用，促使他们按照政策要求及时、有效地贯彻执行政策要求。不仅如此，科学的政策实施效果评估机制还有利于对公共政策制订和实施过程中出现的新问题及时加以调整、补充或完善，而不是等到累积出现较为严重的问题时才想起去修补漏洞。在进行公共政策实施效果评估时，在可能条件下应当尽可能采取相独立的第三方评估方式，而不是让政策制订或执行机构自行进行评估。在我国当前情况下，可以考虑请高校或科研机构的相关研究人员，以及人大、政协和民主党派等机构及其相关人员承担起独立的第三方评估责任。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员】
责编：杨 阳 / 周素丽